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中国财政 | 专访浙江省温州市财政局党组书记、局长贾黎春：深化零基预算改革的温州实践

时间：2025-04-24

作者：

来源：原载于《中国财政》2025年第8期

深化零基预算改革的温州实践

—— 专访浙江省温州市财政局

党组书记、局长贾黎春

《中国财政》记者张蕊陈璐萌

特约通讯员吴帅

党的二十届三中全会强调“深化零基预算改革”，2025年政府工作报告就“支持地方深化零基预算改革”再作强调，为当前财政改革发展和科学管理进一步明确了方向。近年来，浙江省温州市将零基预算改革作为优化财政收支结构、提高政府资源配置效率的关键一招，大胆革新、勇于探索，通过“稳税源、控支出、优结构”，打造了“该保必保、应省尽省、讲求绩效”的零基预算管理格局，有力提升财政资金的使用效益，守牢财政稳健安全运行底线，为区域经济稳健可持续发展积蓄后劲。为此，《中国财政》记者对浙江省温州市财政局党组书记、局长贾黎春进行了专访。

《中国财政》：温州是在什么样的背景下开始探索推进零基预算改革的？做了哪些基础性工作？

贾黎春：温州探索运用零基预算方法编制部门预算的时间较早，这是基于多方面的考量。从政策导向来看，习近平总书记高度重视预算管理改革工作，在浙江工作期间就曾指出“零基预算是个方向，要朝着这个方向做”。同时，国务院2021年制定出台的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出，要积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。“零基预算改革”更是成为了今年政府工作报告的新词热词，这些都让我们深刻认识到零基预算改革对于完善现代财政制度体系的重要性。从地方实际来看，受经济结构调整、外部经济环境变化以及公共服务需求持续增长等多重因素的叠加影响，地方财政收支矛盾日益突出。在这种形势下，传统的预算编制方式难以适应新形势的迫切需求，亟需革新预算管理模式，从预算编制的源头入手，将有限的财政资金精准投向最急需、最能产生效益的领域，确保地方财政的可持续健康发展。

温州的探索雏形，源于2013年温州市人民政府印发的《关于加强市级部门预算编制和管理的实施意见》。其中提出遵循 “量力而行、尽力而为”和“集中财力办大事”的理财原则，按照综合预算和零基预算原则，深化部门预算编制和管理改革。这是我们迈出的第一步，为后续的改革奠定了政策基础。

2014—2019年，围绕“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”预算管理目标，建立健全全口径政府预算体系，逐步将财政专项资金、政府投资项目、提前下达的上级转移支付资金全部编入部门预算，实现所有类型项目全覆盖。同时，推进预算支出标准定额建设，建立公用经费等基本支出定额标准，行政事业单位通用办公设备家具等实物配备标准，探索建立信息化运维、租金等项目支出标准。除此之外，将财政供养人员以及部门非税收入和政府性基金收入等数据作为部门预算编制的必要基础数据，与部门预算编制工作进行充分融合。这些工作使得预算编制更加全面、科学，为全面深化零基预算改革奠定了坚实的数据基础。

2021年，大力推进财政数字化改革，全面归集人员、资产、资金等财政数据要素，按照全省统一部署上线预算管理一体化系统。定期更新财政供养人员数据，自动生成基本支出预算，大大提高了预算编制的效率和准确性。贯通资产云系统，自动获取部门资产信息数据，将其作为资产配置预算编制的重要依据，实现了资产与预算的有效衔接。启用绩效管理模块，建立预算绩效指标库，实现了预算绩效全过程管理，让每一笔财政资金的使用都有明确的绩效目标和跟踪评价。

2023年至今，在前期工作基础上，逐步探索建立温州特色的零基预算管理模式。深入学习借鉴先进地区经验做法，结合温州财政收支现状，深入到282家预算单位，调研单位实际诉求、资金使用情况及存在问题，科学把握一般与重点、发展与安全、当前和长远的关系，高质量谋划零基预算管理改革工作。最终，以市政府名义出台《关于全面深化市本级零基预算管理改革的实施意见》，这标志着我们的财政预算管理工作迈上了新台阶，为后续的改革实施提供了明确的指导和有力的保障。

《中国财政》：在推进零基预算改革中，温州有哪些创新举措和成效？

贾黎春：零基预算作为现代预算制度体系的重要内容，贯通着行政运转、政府投资、民生保障方方面面，温州将零基预算改革作为构建现代政府治理体系的重要举措，积极探索创新，通过构建五大体系，切实提高财政资金的使用效益，取得了显著成效。

一是构建“横纵贯通、全链闭环”的项目管理体系。坚持先有项目、后找资金，重点推进财政项目库建设，构建统一的项目管理模式。在申报端，将项目按性质和用途分为一般项目、专项资金项目、城市建设发展项目等三类，规范申报要素和时间，明确各阶段管理流程和要求，做到新增项目严格把关、延续项目从严控制、到期项目及时清理。在支出端，进一步健全支出排序，明确“三保”支出、债务还本付息、党委政府重点项目、专项性业务支出、一般事业发展支出和其他支出等先后次序，再根据项目轻重缓急进行细分，经部门排序、财政核定后予以安排支出。目前，温州财政项目库已累计储备预算项目8891个，及时清理2323个，有力确保了项目的合理性和规范性，提高了财政资金的分配效率。

二是构建“从严从紧、程序严密”的审核监管体系。按照“刚性支出足额保障、一般性支出大力压减、其他支出酌情安排”原则，全面梳理明确46项刚性支出清单，建立18类领域81个负面事项清单，并根据当年实际进行动态调整。同时，建立财政资金分类分级保障机制，通过项目前置审核、财政对口处室审核、绩效评审、预算汇审、部门联审、人大审查等6道“滤网工序”，对项目支出进行严格把关。特别是建立大额支出项目预算会审机制，对500万元以上项目逐项研究，进一步挤出项目“水分”。近两年，共核减市本级部门支出需求超150亿元，让有限的财政资金能够集中用于大事要事。

三是构建“规范科学、分类分档”的支出标准体系。强化部门预算编制标准引领，将项目支出划定7大类、47个明细类别、179项开支范围，按照“人员支出按标准、公用支出按定额、项目支出分类管理”原则，推进预算支出标准制定，实现开支范围、项目申报、金额测算、项目设置四个“标准化”。目前已制定预算支出标准461项，其中：通用标准59项，基本满足部门的通用支出预算管理需要；专用标准402项，涉及农林水、卫生、人力资源、社会保障、教育等13大类，基本覆盖重点支出领域。

四是构建“全面覆盖、多级应用”的绩效管理体系。坚持以绩效管理强化资金约束，建立预算评审工作组，将500万元以上项目全部纳入绩效评审范围。特别对于社会关注程度高、对经济社会发展具有重要影响、关系重大民生领域的重点项目，邀请人大代表、专家学者等参与现场评审、检验项目成效。2024年，在涉企政策的大盘查大评估大优化中，通过绩效评价结果应用，废止低效无效产业政策69条、修订113条，实现了对政策结构和支持重点的优化调整，推动政策更聚焦、企业更有感。同时，创新开展“绩效大比武”，打破以往以对外委托评价为主的路径依赖，将超50%的重大项目转为财政内部评价，不仅夯实了财政干部绩效管理水平，还实现了对财政资金从预算编制到使用全过程的深度监控。

五是构建“整体智治、高效协同”的预算智管体系。不断推进预算管理一体化系统建设，统一设置21项人员类项目，细化形成2类其他运转及5类特定目标项目，提升项目管理的规范性。积极对接组织和人社部门，线上共享财政供养人员信息，自动生成单位基本支出预算；嵌入“共性+个性”绩效指标体系，实现绩效填报精准匹配，极大程度减轻单位工作量。靶向监督“三公两费”支出进度，数字监管并短信提醒支出进度高于70%的预算单位，将“三公两费”支出有效控制在年初预算数之内。除此之外，创新打造财政运行智控系统，集成市级部门人员情况、资产情况、厉行节约情况、预算编制、预算执行等数据，构建多维度部门整体画像数据模型，为部门预算编制提供数据参考。

《中国财政》：做好财政资源统筹和配置对于支撑零基预算改革至关重要。请问温州在财政资源统筹配置方面采取了哪些措施？取得了哪些实效？

贾黎春：我们充分认识优化财政资源配置对于增强可持续发展能力的重要性，通过做好资金统筹、资产盘活、资本撬动这三篇文章，化“零钱”为“整钱”，有效保障重大决策部署落地。

一是做好资金统筹文章。认真研究国家增量财政政策，以质为先谋划项目，积极利用上级转移支付资金和政府债券资金等各类要素，有力巩固经济稳进态势。持续加大结余沉淀资金清理盘活力度，建立健全基本户留存资金和往来款清理长效机制，依托数字化平台推动应缴尽缴，2021—2024年，市本级累计清理盘活各类暂存款、往来款资金合计3.3亿元。同时，在预算安排时，推进跨部门资金整合，如优化港口、机场、外贸等系列开放政策，统筹6.6亿元支持金丽温开放大通道建设，提高资金安排集中度；加强上级转移支付资金、本级财政拨款资金、债券资金、部门自有资金等多渠道统筹，优先使用非财政拨款资金安排支出，腾挪更多资金用于民生保障等亟待支持领域，切实做到“小钱小气、大钱大方”。

二是做好资产盘活文章。2024年，紧扣盘活存量资产扩大有效投资导向，深入开展国有资产资源盘活三年行动，划分城建资产、国企资产、土地资源、行政事业单位房产和其他可利用资源5大领域，全面摸清资产家底。创新开发“资产一本账”数字化档案应用，实现资产资源全生命周期闭环监管。探索实施6大类20项盘活路径，依法依规推动资产流动性、收益性、经营性有力提升。比如，创新实现了数字资产入表融资全国“第一单”，通过资产入表价值和未来预期收益，量化打造融资模型，打通了数据“资源—资产—资金”转换通道；率全省之先落实专项债券收入收缴一体化改革，有效增强专项债券项目组织收入规范性，实现应收尽收。

三是做好资本撬动文章。明确公共财政支出范围，减少无偿补助、直接补助，优先采用政府引导基金、贴息、担保等方式，撬动更多市场资本参与高质量发展。比如，推动省“专精特新”母基金在温落地，撬动社会资本12亿元，已投资嘉泰激光、胜华波等4个项目1.4亿元，有力支持本地专精特新企业高质量发展。又如，统筹3300万元建立农村水利全生态服务保险机制，保险杠杆最高可达10亿元，覆盖标的物价值177亿元。

《中国财政》：当前在推进零基预算改革中，温州遇到哪些困难和问题？下一步又将如何改进？

贾黎春：零基预算改革是一项复杂的系统工程，虽然我们已经取得了阶段性的成果，但在实际推进过程中，确实还存在一些问题和短板，如部门仍存在“基数＋增长”惯性思维、绩效评价结果的刚性约束还不够硬、项目支出标准建设有待进一步完善等，需要我们高度重视并加以解决。

下一步，将按照财政部、浙江省财政厅的统一部署，持续深化零基预算改革。一是强化项目前置审核。严格执行项目事前审批程序，特别是新增的重大政策和项目，必须将事前绩效评估报告和财政可承受能力评估报告作为重要参考依据，从源头上把关，提高项目质量和效益。二是加快完善预算支出标准体系。根据国家政策、物价水平、财力状况等要素变化，及时动态调整预算支出标准，逐步完善特定领域适用的暂定标准并加快向固定标准转化，增强支出标准的实用性和匹配度。三是进一步深化过紧日子举措。优化细化过紧日子负面清单内容，使其更具可操作性，为党政机关提供清晰的行为准则。适时协同相关部门开展专项检查，对发现的问题追根溯源，推动健全完善相关管理制度。优化完善过紧日子评价体系，以评促改、以评促管，健全厉行节约长效机制，让过紧日子成为各部门的自觉行动。四是加大财政政策绩效评价力度。全面梳理所有财政支出政策，按政策实施期限进行分类管理，形成“储备一批、调研一批、评价一批”的良性循环。在“绩效大比武”的基础上，加大对资金体量大、实施周期长、效益不显著财政政策的评价力度，将绩效评价结果与预算安排、政策调整等紧密结合，倒逼提高资金使用效益和政策实施效果。

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