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中国财政 | 基于现代国家治理视角深化税制改革为推进中国式现代化赋能添力

时间：2024-10-10

作者： 东北财经大学财政税务学院谷成史心旭

来源：《中国财政》2024年第18期

基于现代国家治理视角深化税制改革

为推进中国式现代化赋能添力

东北财经大学财政税务学院

谷成史心旭

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）将“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为进一步全面深化改革的总目标。聚焦到税收制度，《决定》提出了“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”、“优化税制结构”、“全面落实税收法定原则”、“规范税收优惠政策”、“健全直接税体系”等战略部署。以全面深化改革为目标，从现代国家治理视角深化税制改革，更好地为推进中国式现代化贡献税收力量是理论界面临的重要课题。

现代国家治理下的税制改革承载着更多税收职能目标

对于现代国家而言，“治理”通常被用于描述有效提供公共产品的结果以及产生这些结果的决策过程，其核心要素是政府与社会成员的互动模式。治理能力的高低至少与以下两个要素密切相关：一是政府对社会成员需求的回应程度，即政府在多大程度上具有满足社会成员需求的倾向；二是政府对社会成员的负责程度，即政府能否通过制度化的安排回答社会成员提出的有关政府对国家权力的使用问题，并使社会成员通过扩大或者削减这些权力对政府行为加以约束。这两个要素决定了政府在确定社会成员需求、协商并解决各方竞争性利益冲突的政治能力以及制定敏感政策、提供公共服务和行使国家权力的能力。

税收征纳关系的建立为政府和社会成员提供了进行“税收协商”并达成“财政契约”的途径，即取得收入的压力使政府对公共需求更加关注，其回应性和负责程度随之提高；社会成员依据法律缴纳税收，补偿公共产品和服务的成本。从国家治理的视角看，在税收征纳关系确立、税款征收及使用过程中，通过政府与社会成员的有效互动，完善公众的意愿和偏好表达机制，提高公共部门对社会成员需求的回应性和负责程度，培养纳税人的税收道德水平和社会责任意识，推进国家治理的负责性、透明性和有效性，是现代国家治理框架下税收承载的重要职责和功能。相应地，税制改革也应以提高政府负责程度和国家治理能力的方式推进，从而更好地满足社会成员的公共需要。

基于现代国家治理的税制改革思路与建议

一是全面落实税收法定原则。中国式现代化是人口规模巨大的现代化。在税制改革过程中，基于政府与社会成员之间税收征纳关系的构建完善社会成员的意愿表达机制和公共决策体系，对于贯彻以人民为中心的发展思想、深入推进国家治理体系和治理能力现代化十分重要。随着十四届全国人大常委会第九次会议表决通过关税法，我国现行18个税种中已有13个税种制定了法律。通过税收法定促进税基、税率等税收要素的确定由代议机关决定是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

二是提高税收制度的公平性。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。除了为旨在增加低收入群体收入的再分配政策提供资金以外，税收本身的公平性也十分重要，健全有利于社会公平的税收制度势在必行。个人所得税方面，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税，加大生育、养育、教育有关个人所得税抵扣力度，有助于形成更加公平的税收制度。扩大消费税税基，将更多奢侈品和服务纳入消费税征收范围同样有利于增加税制的累进性。

三是增强税收的可观察性。现代国家在税收依据上强调政府与社会成员之间的互利关系。这种基于“权利与义务相统一”原则的税收依据观对于提高社会成员的国家意识和社会责任意识具有重要理论价值。公众的税收意识和税收的可观察性是政府与社会成员间信任关系得以建立并实现税收遵从的基本要求。从国家治理角度看，完善直接税的设计与实施对于改善税制的公平性和可观察性，增加社会成员之间以及社会成员与政府之间的信任具有重要意义。在逐步实现税收制度与新业态相适应的同时，进一步优化税制结构，特别是提高直接税的比重是改善税收可观察性的一种途径，但在间接税仍在我国税制结构中占有较大比重的情况下，对增值税和消费税等间接税在商品和劳务的零售环节采用价税分离的标识方式有助于使社会成员明确自身承担的税负，也是提高税收可观察性的可行办法。

四是提高税收优惠政策的效率和透明度。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，也是人与自然和谐共生的现代化。税收优惠政策作为政府以减少税收收入为代价、间接进行的财政支出，被广泛应用于支持公共文化和绿色发展。但这些税收激励措施减少了政府收入，也可能导致税收管理的复杂化和腐败行为的发生。从国家治理的角度看，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制并对受益主体以及政府放弃的收入进行追踪，定期评价税收优惠措施的成本与收益，并对各项激励计划制定落日条款，是提高税收优惠政策出有效性的必要举措。

五是积极应对国际税收竞争。中国式现代化是走和平发展道路的现代化。经济全球化使社会成员能够在全球范围内更为便利地选择生活、工作以及投资地点。当一国税收和公共产品的供给水平难以满足自身需要时，社会成员将在可能的情况下选择其他国家作为投资或居住地。因而课税权主体在推进税制改革时，有必要考虑相邻地区的税负，以避免资本、劳动力等征税对象发生不利于本辖区的转移。现代国家治理要求政府在降低包括税收在内的国家治理成本的同时，通过财政体制优化提高公共资金使用效率，为控制税收水平创造潜在空间。除税收以外，非税收入的规模和水平同样会影响国际资本和劳动力的流动。对非税收入的征管也应按照预算法的要求，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理并向社会公开。

六是健全地方税体系。健全地方税体系对国家治理能力的积极影响表现为收入和支出权力下放有助于提高中央以下各级政府的负责程度，因为辖区居民对自身能够从对地方政府的财政贡献中取得的回报更为关注。在地方层面做出收入和支出决策并使其更具可观察性，有助于使辖区居民支付的税收与回报之间的联系得以强化，并以税收为纽带促进辖区居民与地方政府间的协商。拓展地方税源、适当扩大地方税收管理权限有助于增加地方自主财力，提升地方政府对辖区居民的负责程度。具体而言，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，有助于避免因税负输出导致的地方财力差异以及由此而导致的转移支付公平性下降问题；把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，并授权地方在一定幅度内确定具体适用税率有助于提高地方财政收入的规范性；优化共享税分享比例、完善增值税留抵退税政策和抵扣链条有助于在短期内缓解地方财政压力。对于地方辖区而言，财政收入与支出的紧密联系有助于通过鼓励公众参与和政府履行职能提高地方政府的治理能力。

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