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中国财政 | 鉴往知来积极应对人口老龄化—— “应对人口老龄化：财政在行动”研讨会综述

时间：2024-08-16

作者： 《中国财政》记者刘慧娴雷艳陈璐萌梁冬妮

来源：《中国财政》2024年第15期

鉴往知来积极应对人口老龄化

—— “应对人口老龄化：财政在行动”研讨会综述

《中国财政》记者刘慧娴雷艳陈璐萌梁冬妮

当前，积极应对人口老龄化已上升为国家战略，是谋划未来一个时期财政社保工作的着眼点和着力点。7月20日，中国财政杂志社会同财政部社会保障司在北京召开“应对人口老龄化：财政在行动”研讨会，以应对人口老龄化为主题，围绕财政支持社保事业改革发展30年，总结过往、研判当下、展望未来，探讨财政支持社保事业高质量、可持续发展的思路举措。财政部党组成员、部长助理宋其超出席会议并致辞。中国财政杂志社党委书记、社长白宗青主持会议。

宋其超指出，自上世纪90年代初以来，我国社会保障体系建设日新月异、成绩斐然，为人民群众提供了可靠保障；财政支持社保事业发展步伐坚定、坚毅前行，为改善民生提供了有力支撑；一代代财政社保人薪火相传、风华赓续，为事业发展提供了蓬勃动力。财政支持社保事业取得的巨大成就，最根本在于以习近平同志为核心的党中央坚强领导，在于习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引。

宋其超强调，人口老龄化进程加快，给财政社保工作带来新的挑战，各级财政社保部门要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届三中全会战略部署，推改革、强管理，防风险、惠民生，积极有效应对人口老龄化，推进财政社保各项工作再上新台阶。要持续加强政治建设，确保财政社保改革发展沿着正确方向前进；要持续推进改革创新，推动社会保障制度更加完善、更可持续；要持续弘扬财政社保文化，锻造高素质专业化财政社保干部队伍。

会上，中央部门代表、地方财政部门代表、专家学者等围绕财政支持社保事业改革发展，总结工作经验，研究存在问题，为促进财政社保事业高质量发展、可持续发展献计献策，以更好应对人口老龄化。

总结过往成就辉煌

财政部社会保障司副司长郭阳表示，1994年社会保障司成立以来，始终坚持以人民为中心的发展思想，始终坚持服务保障党中央治国理政、当家理财的政治站位，为支持社保事业发展付出了艰辛努力，取得了积极成效。一是始终服从服务经济社会发展大局。面对急难险重任务，财政社保工作坚决落实党中央、国务院决策部署，促改革、保稳定，斗洪水、抗地震，攻脱贫、战疫情，把讲政治的要求体现到实际行动中。二是支持建成功能完备的社会保障体系。进入新时代，财政部社会保障司与相关部门一道，整合城乡居民基本养老、基本医疗保险，实现机关事业单位和企业养老保险制度并轨，实施养老保险全国统筹，推动建立个人养老金制度；协同推进医保、医疗、医药改革；支持实施就业优先战略；加强养老服务体系建设，完善分层分类的社会救助体系；加快建立退役军人保障体系，推动我国社会保障制度改革取得了从无到有、从单项突破到整体推进的重大进展，为推进中国式现代化夯实了制度性基础。三是确保基本民生保障更加有力有效。各级财政部门坚决把党中央、国务院决策部署落到实处，把社会保障作为财政支出的优先方向，重要民生领域财政投入力度不断加大，基本民生保障水平稳步提高。四是社保领域财政治理水平明显提高。服务支持中央社会保障机构改革，参与制定社会保险法等法律法规，在医疗卫生领域推动出台首个中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，认真编制社会保险基金预算，强化社会保险基金监管，加强资金管理，持续提高财政治理效能，有力护航中国特色社会保障体系行稳致远。

人力资源和社会保障部央保中心原主任王涛认为，改革开放以来，我国社会保障事业在制度模式、功能作用、管理体制等方面都发生了根本性的变革，建立起统筹城乡、覆盖全民、项目齐全，也是世界上规模最大的社会保障体系，极大提高了人民福祉，促进了经济社会健康、协调发展。按照党中央、国务院推进社会保障事业发展要求，财政部门及时成立社会保障职能机构，担负起社会保障改革发展的历史重任。开展工作30年来，履职担当、开拓进取、攻坚克难。大力推动各项社会保障制度改革，深入调研、精心谋划、积极推进，为建立具有中国特色的社会保障体系发挥了重要作用；调整财政支出结构，千方百计筹措资金，确保党中央、国务院各项社保政策落到实处、见到实效，不断提高广大人民群众的获得感、幸福感、安全感；建立健全社会保障财务管理规章制度，科学分配使用社保资金，持续加强监督管理，确保了社保制度的平稳运行和资金安全。

退役军人事务部移交安置司司长祖国英表示，退役军人事务部成立以来，无论是政策制定、改革举措的出台，还是各项待遇的保障提高，都离不开财政社保的支持，也凝聚了财政社保人的辛苦付出。5年多来，退役军人事务部不断推进政策制度改革、工作运行机制改革、服务保障体系三个建设，各级财政投入1.5万亿元用于接收安置退役军人、保障优抚对象和军休人员，其中，中央财政投入就达到了8400亿元。保障人数不断增加，保障水平不断提高，退役军人和广大优抚对象的满意度、获得感、幸福感成色更足，让现役官兵安心服役、激励更多优秀人才投身军营，崇军、拥军氛围更加浓厚。

国家医疗保障局医保中心主任王文君表示，医保事业的高质量发展离不开财政的支持，只有医保和财政协同发力才能更好应对风险挑战、增进人民福祉，切实解除全体人民的疾病医疗后顾之忧。1994年，国务院启动“两江试点”，医保制度改革拉开帷幕。三十年来，在各级财政部门的大力支持下，我国医疗保障事业从“两江”到全国，从职工到全民，从低水平到多层次，为保障和改善民生、促进经济社会发展发挥了巨大作用，主要表现在五个方面：一是多层次医疗保障体系更加完善，形成了以基本医保为主体、医疗救助为托底、补充医疗保险和商业健康险等共同发展的多层次保障体系。二是群众待遇保障水平显著提升，2003—2023年，国家财政对居民参保的补助从不低于20元增长到不低于640元，为稳步提升群众医疗保障水平提供了最坚强的保障。三是基金管理使用更加精细科学，医保与财政部门协同管好人民群众的“看病钱”、“救命钱”。四是医保服务更加可感可及。五是积极应对人口老龄化，基本医保待遇向老年人倾斜，试点建立长期护理保险制度，落实积极生育支持措施，协同促进人口长期均衡发展。

全国社会保障基金理事会养老金管理部副主任侯红娅认为，实施积极应对人口老龄化的国家战略，健全社会保障体系，夯实社会财富储备，财政发挥着不可替代的作用。全国社会保障基金理事会成立20多年来，财政通过一般公共预算拨款、国有股减转持、彩票公益金等多种方式向全国社保基金拨入大量资金，为社保基金投资运营和风险防范提供了良好的政策环境，并支持社保基金会于2016年起开始受托运营基本养老保险基金。在财政部等部委的支持下，养老保险基金委托投资规模快速提升，保值增值成效良好。社保基金事业实现跨越式发展，离不开财政的大力支持和信任。

中国人民大学教授、中国社会保障学会会长郑功成认为，社会保障制度改革，从单项改革、局部地区的试点改革走到今天，已经成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。在这一过程中，财政为社会保障制度提供了最重要最可靠的物质基础，发挥了巨大作用。从30年前财政部组建社会保障司，到编制社保基金预算，再到将全国社保基金理事会划归财政部管理，进一步强化了财政部门的社会保障职责，更加符合中国式现代化、中国特色社会保障制度的建设与发展需要。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为，30年来，中国社会保障制度得到了长足发展，成为世界上覆盖人口最多的社会保障制度，为推动社会主义市场经济发展作出了巨大贡献。财政是社会保障的经济基础和所需资金的重要来源之一。财政对社会保障和就业、卫生健康的支出从2012年的1.98万亿元，增加到2023年的6.23万亿元，年均增长率高达17.9%，远高于GDP和一般公共预算收入的增长率。进入新时代，社会保障的功能日益完备，体系不断完善，成为国家治理体系的重要组成部分，财政主导的保障项目不断拓展。同时，五项社会保险中财政补贴逐年增加，从公共财政的角度看，正体现了中国财税体制向公共财政转型过程中的责任和担当。

在应对人口老龄化，支持社保事业高质量、可持续发展中，财政部监管局和地方财政部门进行了积极探索，积累了宝贵经验。

财政部河南监管局党组书记、局长李春阳表示，财政部针对老龄化发展趋势和面临的问题，深入推进社会保障制度改革，不断优化完善社会保障政策，持续加大财政资金投入力度，取得显著成效。从河南省情况看，2022年以来，财政部下达城乡居民养老保险等社保类资金达到3917.2亿元。河南监管局作为财政部党组派驻地方的监管机构，以社保类转移支付关键环节为切入点，采取一系列监管措施，助推财政社保政策落实和资金管理提质增效。一是加强审核把关，提高财政投入精准性。二是加强动态监控，提高中央资金安全性。三是加强绩效管理，提高财政资金有效性。四是加强调查研究，提高社保政策可行性，城乡社区养老服务网络建设等多篇信息获中央领导批示，政策建议被相关部门采纳。

山东省财政厅社会保障处处长李鹏介绍，山东是全国唯一老年人口超过2000万的省份，近年来，山东各级财政坚持以人民为中心，充分发挥资金、资源、政策等叠加效益，积极探索应对老龄化财政支持路径。一是统筹聚“力”，下好养老保险可持续发展“先手棋”。稳步提高养老金待遇水平，提升养老保险统筹层次，构建多支柱养老保险体系。二是创新提“质”，构建多元化养老服务“幸福圈”。完善基本养老服务体系，着力打造医养结合标杆，提升老年人幸福指数。三是谋划靠“前”，描绘人口长期均衡发展“路线图”。强化生育政策顶层设计，扩大普惠托育服务供给，提高出生人口质量。四是改革赋“能”，织密老年健康保障“安全网”。稳步实施职工医保门诊共济改革，有序推进长期护理保险试点，推动医疗卫生资源均衡布局。

广东省财政厅社会保障处处长杨娟介绍，广东财政不断改革、创新、利民，持续加大财政投入，2023年，全省财政社会保障投入超4000亿元，社保基金规模达2.4万亿元，企业职工基本养老保险基金上缴全国统筹调剂资金超1200亿元。一是争做改革者，不断深化改革、完善机制、力求成效。如着力深化医药卫生体制改革，在2020年国家分级诊疗制度建设绩效考核中位居全国第一，深化医改、公立医院综合改革工作近年共6次获得国务院督查激励。二是勇做创新者，不断创新资金支持方式，健全社保基金管理，更好推动财政社保事业高质量发展。如创新推行8类灵活就业特定人员单项工伤保险机制等。三是善做利民者，坚持把人民至上作为财政工作的出发点和落脚点。如在全国率先设立退役军人应急救助基金，目前已实施救助7900余人次。

陕西省财政厅社会保障处处长张宽介绍，陕西省各级财政部门充分发挥财政职能，持续加大资金投入，推动建设覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，为应对人口老龄化提供有力支撑。2012—2023年，全省财政社会保障和就业支出年均增长9%，卫生健康支出年均增长10%，两项支出合计占一般公共预算支出的比重，从2012年的19.4%提高到了2023年的26.2%。社会保障制度改革取得较大进展，待遇保障水平不断提高；医药卫生体制改革持续推进，医疗卫生服务保障精准有力；加快推进养老服务体系建设，社会福利和救助制度更加完善。

认清形势直面问题

习近平总书记强调，当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征，必须全面认识、正确看待我国人口发展新形势。

国家卫生健康委员会财务司原司长、中国卫生经济学会会长何锦国表示，人口老龄化是社会发展进步的必然结果，也是基本国情。我国老年人口快速增长，2023年底，60岁及以上老年人口超2.96亿人，预计2050年将达到4.87亿人，面临“未富先老”的挑战，社会保障体系承受巨大压力。老龄化的根源在于出生人口减少。2023年，我国总和生育率只有1.0左右，远低于人口替代水平（2.1）和世界平均水平（2.3），总人口负增长趋势加剧。

湖南省财政厅社会保障处处长汪曙光介绍，湖南省人口老龄化进程呈现四个特点：一是速度快，湖南省老龄化程度比全国高出1个百分点。二是少子化，2021年，湖南省人口自然增长率首次出现负增长，比全国提早一年、程度更深。三是长寿化，2023年，湖南省人均预期寿命78.8岁。四是慢病化，全省失能失智老人300多万人，占老年总人口的 22.7%，高于全国。

老龄化进程加快给社保制度改革带来挑战，也给财政社保工作带来压力。

中国人民大学财税研究所首席教授朱青认为，人口老龄化对养老和医疗这两大社会保障计划会形成巨大的资金压力，如果不及时完善国家养老和医疗保障制度设计，未来将给财政带来沉重压力。

中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希认为，随着老龄化加速，养老风险公共化也在加速，政府的财政挑战日益严峻；风险上移，向财政集中的趋势日渐明显；包括收入、生活的养老保险体系的改革亟需集成协同，碎片化改革反而引致风险扩大；泛化的福利主义将拖累国家的可持续发展，落入“中等收入陷阱”的风险将会扩大。

李春阳表示，随着人口老龄化程度的不断加深，对财税政策制定和实施提出新的挑战。劳动年龄人口供给下降，对经济增长和财税增收带来影响；银发经济处于起步阶段，传统家庭养老功能弱化，基层养老服务供给不足，乡村老龄问题凸显，财政投入需求加大。

中信集团党委委员、副总经理，中信银行党委书记、董事长方合英认为，我国养老保险体系发展面临挑战，比如三支柱结构失衡，第一支柱承担压力过大，第二支柱当中的企业年金覆盖率偏低，第三支柱中个人养老金规模较小，养老金融产品适配性不高，市场发展活力不足等。

建言献策共促发展

习近平总书记强调，要加大制度创新、政策供给、财政投入力度，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革，要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效。习近平总书记的重要论述，为做好下一步财政社保工作提供了根本遵循。

郭阳表示，财政部社会保障司将全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大、二十届三中全会精神，按照部党组部署，围绕“推改革、强管理，防风险、惠民生”的工作主线，积极应对人口老龄化，努力支持社保事业更高质量、更可持续发展。一是健全养老保障制度体系，推动实现“老有所养”。二是大力支持健康中国建设，推动实现“病有所医”。三是加大就业保障工作力度，推动实现“劳有所得”。四是充分发挥兜底保障职能，推动实现“弱有所扶”。五是积极做好优待抚恤工作，推动实现“军有所崇”。

何锦国认为，应对人口老龄化，需要从加强老年服务和促进生育两方面发力。党中央已将积极应对人口老龄化上升为国家战略，党的二十届三中全会要求“健全人口发展支持和服务体系”。政府和社会应共同努力，围绕“三育”（生育、养育、教育）综合施策，有效缓解不愿生生不出、养娃累育儿贵、教育培养压力大等问题。国家卫健委牵头构建生育支持政策体系，包括延长婚假、减少非意愿人工流产、辅助生殖、分娩保障、生育津贴、育儿补贴、陪产假和育儿假、婴幼儿父母弹性工作制及职业保护、普惠托育服务、学前教育等。相信在财政部门的大力支持下，各项工作将继续顺利推进。

王涛建议，一是坚持公平效率相结合、权利义务相对应，坚持以缴费型社会保险制度为主体，同时加强制度和政策的预防性机制设计，有效提高制度效率，防范制度负激励和道德风险。二是把提高社会保障水平建立在经济和财力可承受、可持续增长的基础之上，不脱离实际，不超越阶段。三是进一步调整财政支出结构，加大社保资金投入，扩大全国社保基金规模，充实国家战略储备。四是持续加强社会保险费征缴，实现应收尽收；积极稳妥开展社保基金投资运营，实现保值增值；着力建立社保基金风险防控的长效机制，切实筑牢基金安全堤坝。五是采用世界各国应对人口老龄化的普遍政策，实施渐进式延迟退休年龄政策。六是大力推动企业年金、职业年金发展，全面推开个人养老金，构建起多层次、多支柱养老保障体系。七是加强对社保基金中长期收支运行的预测评估，准确把握发展趋势，提高工作预见性和主动性。八是以加快完善养老服务、健康支撑体系为重点，推动老龄事业和产业协同发展，让每个老年人都能够安享幸福晚年。

郑功成认为，应该在澄清认识误区、厘清底层逻辑、遵循基本法则并充分发挥中国制度优势的基础上真正做到守正创新，在分清先后顺序与轻重缓急的条件下，通过制度性重构与制度性完善以及与新时代发展的适应性调整，有针对性地采取有效改革举措，扎实推动社会保障制度走向全面优化。在这一过程中，财政要承担更大的责任，发挥更大的作用，进一步优化支出结构，维护社会公平正义。

郑秉文认为，要坚持尽力而为、量力而行，从四方面着力：一是五项社会保险的经办服务费用应遵循国际惯例，在保险基金中列支，同时建立经办服务绩效考核体系。二是企业职工基本养老保险制度要坚持精算平衡原则，强化劳资双方缴费收入和做实缴费基数，推进实施延迟法定退休年龄和提高缴费年限。三是城乡居民基本养老保险制度的缴费政策应尽快改革，在激励个人缴费的同时，加大财政补助力度，提高待遇水平，建立正常待遇调整机制。四是加大公共财政对社会救助的投入力度，向弱势群体倾斜，向生育、托育、养育的人口发展和服务体系倾斜，稳定中低收入群体的消费预期。

朱青认为，有两项改革应当及早提上议事日程。一是城镇职工基本养老保险制度要实现彻底的全国统筹。二是尽快打通城镇职工与城乡居民基本医疗保险制度。应适时将城乡居民基本医保与城镇职工基本医疗保险合二为一，建成统一的国民基本医保制度。

刘尚希认为，从深层次看，养老问题主要是养老风险如何分配的问题，其核心是财政在养老风险分配中如何分担风险。在人口老龄化加速的情况下，养老保险制度不可持续的风险加大，最终的兜底人仍是财政，这无疑需要财政有宏观视野和前瞻性的考量。建议：一是充分认识养老社会化过程中引致的养老风险公共化问题。二是推动部门之间、央地之间合理分担养老风险。三是深化改革是防范化解养老风险的终极出路，包括收入、生活的养老保险体系的改革亟需集成协同。四是基本养老保险的功能定位是社会“底线公平”，而不是缩小“差距公平”，要避免泛化的福利主义。五是加强社会沟通，提高政策变化的可预期性和透明度。

方合英认为，养老保险体系的高质量发展、可持续发展，需要政策持续发力，营造健康、开放、包容、有序的生态。以商业银行为代表的金融机构，也要进一步的主动作为，发挥更大的价值。一是强化责任担当，发挥金融优势，继续助力养老体系高质量建设。二是丰富产品体系，强化投资配置，提升养老保险体系产品的供给能力。三是紧跟政策要求，提升参与程度，积极融入养老保险体系各项改革。

弘扬文化传承精神

财政支持社会保障事业大发展，离不开财政社保文化的涵养与呵护。

财政部社会保障司首任司长、原国务院金融机构监事会主席杜俭表示，社会保障司自成立以来，不断加强队伍建设和人才培养，强化管理，创建、传承“团结、开拓、务实、廉洁”和“特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”的财政社保文化，取得了骄人成绩。30年辉煌成就的取得，是财政部党组正确领导、部内各单位大力支持、国家有关部门通力合作的结果；也是一代代全国财政社保人薪火相承、披荆斩棘、攻坚克难、真情奉献的结果。这是一段有汗水、有磨砺、有硕果、有欢乐，令人难忘的、激励后人前行的历程。

郭阳介绍，近年来，财政部社会保障司深入学习贯彻习近平文化思想，传承财政优良传统，大力弘扬“团结、开拓、务实、廉洁”的财政社保作风和“特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”的财政社保精神，铸造特色鲜明的财政社保文化。以财政社保作风和财政社保精神为核心的财政社保文化，已经成为社会保障司乃至全国财政社保系统的宝贵精神财富，是一张历久弥新的文化名片，始终激励着财政社保人满怀民生情怀，在为民造福中奉献自我，推动财政支持社会保障事业不断取得长足发展。

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