中央财经大学
姜爱华 袁月
近期，财政部制定印发《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《办法》）。合作创新采购方式是以政策功能为导向的全新采购方式，适应了国际政府采购规则新趋势的需要，适应了我国高质量发展的需要，适应了建立现代政府采购制度需要。合作创新采购方式的亮点在于建立了一种从需求、研发到应用推广的创新产品全生命周期一体化管理机制。未来，要运用好这一采购方式，为新质生产力“蓄势赋能”，推动加快实施创新驱动发展战略。
（一）有利于与国际政府采购规则接轨。通过政府采购鼓励创新是国际通行做法。如美国建立研发合同制，并采用首购方法加大政府采购对高新技术产业的支持；德国在招标公告中将创新导向的专业技术作为资格评估标准，作为先导客户降低研发公司和消费者的风险；欧盟“公共采购创新指南”为成员国公共采购创新试点项目提供资金；日本政府优先采购本国创新产品并对外国供应商进行限制；韩国政府带头购买和使用中小企业的高科技产品等。2023年，世界银行推出的新营商环境评价指标体系——“营商就绪”中，评价公共采购的48个指标中有一项为“为创新采购指定专门的招标方法，并授权鼓励其使用”，我国目前正在准备接受世界银行新一轮评估，推出合作创新采购方式，恰逢其时。《办法》不仅明确了合作创新采购方式的适用情形，详细规定了订购和首购两个阶段的程序，还对研发目标与研发费用的设定方式、知识产权的归属进行了明确，并强调采购人在开展活动时必须遵循政府采购支持中小企业发展的政策，以及所有研发活动都应在中国境内进行。这些规定坚持问题导向，针对原创科技攻关、营商环境优化等突出问题，总结实践经验，同时借鉴国际经验，调动了我国企业研发创新的主动性，推动政府采购制度与国际通行规则接轨。（二）有利于促进我国经济高质量发展。以科技创新驱动高质量发展呼唤合作创新采购方式。科技创新是形成新质生产力的第一动力，真正实现将科技创新的潜力转变为高质量发展的动力，就要为重大前沿技术攻关和实质性创新突破提供坚实的政策支撑。《办法》的出台是为了贯彻落实国家关于加快实施创新驱动发展战略的决策部署，更体现了国家对新质生产力发展的高度重视。当前的政府采购方式主要是采购市场上已有产品，对“创新产品”无法实现有效支持。合作创新采购方式有助于确保研发活动与市场需求、国家战略紧密对接，提高研发的针对性和有效性，将极大提升企业进行“真创新”的底气和信心，为持续激活新质生产力注入强劲动能。（三）有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱，政府采购作为财政支出的重要组成部分，是国家治理的重要支脉。2018年我国提出建立现代政府采购制度，现代政府采购制度的重要特征之一是政策功能完备，而此前我国政府采购制度缺少创新型采购相关政策。《办法》的出台是对现有政府采购制度的补充和完善，将政府采购政策支持创新功能上升到部门规章层面进行推动和规范，通过政府采购支持科技创新，促进新技术、新产品的研发和应用，有助于推动经济结构的优化升级，为建设创新型国家提供坚实支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥积极作用。合作创新采购方式构筑了赋能新质生产力发展的一体化管理机制合作创新采购的特点是“两给两共”：既对供应商的研发成本“给补偿”，又以承诺购买一定量创新产品的方式“给订单”，通过“共同分担研发风险”、“共同开拓初始市场”，激发企业创新活力。这样的特点能够确保推动创新产品从需求、研发到应用推广的一体化管理，更好地支持应用技术创新和科技成果转化，赋能新质生产力发展。（一）合作创新采购构建了撬动创新的采购需求管理机制。《办法》专设“第二章 需求管理”，对采购人合作创新采购需求管理能力提出了更高要求。第二章第七条规定采购人应开展市场调研和专家论证，科学设定项目的最低研发目标、最高研发费用和研发期限，这种基于市场和专家意见的需求管理，有助于提高采购活动的科学性和有效性。第八条和第九条要求采购人通过公开竞争选择研发供应商，并围绕供应商的研发能力设定资格条件，有助于促进公平竞争，同时确保供应商具备完成研发任务的能力。第十条强调采购人应落实政府采购支持中小企业发展的政策，设置专门面向中小企业的采购包或要求大企业分包，将促进中小企业的创新研发活动。第十一条对合作创新采购中产生的知识产权进行了规定，明确了权属和利益分配，将激励供应商的创新积极性。第十二条、第十三条要求采购人制定合作创新采购方案，并通过咨询论证和内部审查，及时发布采购项目信息，有助于确保采购方案的科学性、可行性与合规性，提高采购活动透明度。合作创新采购通过构建一个系统的创新激励采购需求管理机制，通过市场对于技术方向选择的导向激励作用，引导企业努力培育新质生产力，为加快培育战略新兴产业和未来产业赋能。（二）合作创新采购构建了动态调整的研发绩效管理机制。《办法》第七条对开展合作创新采购前采购人制定研发目标与费用等进行详细规定，为绩效管理提供了明确的目标和费用基准；同时，通过设定激励费用为供应商提供额外奖励，以鼓励更高效、高质量的研发创新，推动新质生产力加速培育壮大。第二十四条、第二十五条和第三十四条对研发过程多阶段中期谈判以及中期谈判结果的运用予以明确规定，体现了研发全过程动态绩效管理的理念，适应了创新产品风险大的特点。特别是规定了三种“终止研发合同”的情形和一种“解除研发合同”的情形，使合作创新采购在不确定性中寻找确定性，做到“及时止损”，最大化提高政府采购资金的使用效益。第三十六条和第三十七条规定财政部门对合作创新采购活动的监督检查职责，以及对违规行为的处理措施，为研发绩效管理提供了法律与政策支持，在营造鼓励大胆创新的良好氛围的同时厚植了花好纳税人的每一分钱的绩效理念，有利于推动合作创新采购健康发展。（三）合作创新采购构建了首购示范的有效市场推广机制。《办法》规定在“合作创新采购方案”、“合作创新采购公告”、“合作创新采购邀请书”、“创新概念交流”以及“谈判文件”中均应说明创新产品的应用场景，体现了通过合作创新采购一定要实现产品从创新研发到商业落地的理念。根据《办法》，采购人在确定首购产品后，应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布首购产品信息，有助于增加首购产品的市场推广与透明度。同时，对首购产品功能、性能、服务内容、服务标准、数量、单价和总金额的规定，以及对预付款最低比例的规定，在“给订单”、“共同开拓初始市场”的同时缓解了供应商的资金约束，让供应商吃了“定心丸”，加速创新产品的市场认可和推广应用，有利于促进企业与国家创新驱动战略同频共振。（一）扎实做好采购需求管理。政府应通过采购需求管理最大化地推动科技创新。要实施精细化的采购需求管理策略，并组建有力的谈判小组，建立清晰的决策机制和流程，积极推动创新概念交流，鼓励创新思维和解决方案的提出，确保供应商充分理解采购需求与预期目标。提高采购方案咨询论证的质量，鼓励企业重塑或改进技术创新体系，进而最大限度地发挥采购需求的牵引作用，促进新质生产力的形成和发展。（二）及时支付采购资金。合作创新采购方式分为订购和首购两个阶段，相对来说采购周期较长，因此及时支付采购资金对于供应商持续研发尤为重要。在订购阶段，采购人应根据研发合同约定和研发中期谈判结果向供应商支付研发成本补偿费用，对通过验收的创新产品，采购人应当按照研发合同约定进行成本补偿；在首购阶段，采购人应按照研发合同约定开展创新产品首购，及时向供应商支付预付款及合同尾款等。通过及时支付采购资金，能确保创新产品生产制造的稳定现金流，有效加速创新产品向新质生产力的转化进程，为经济高质量发展提供强劲动力。（三）建立研发失败判断机制。用好政府采购合作创新采购方式还须建立研发失败判断机制，及时识别和处理研发失败情况，从而保护国家利益，确保财政资金有效利用。应对研发活动进行定期评估与审查，对有失败迹象的研发活动及时予以判断。明确研发失败原因，充分发挥专家和第三方机构的作用，对失败项目进行深度剖析。建立信息共享平台，提高研发活动的信息透明度，让所有相关方及时了解研发进展及潜在问题，有利于降低研发项目失败率，为顺利推进新质生产力发展保驾护航。（四）强化知识产权保护。知识产权保护是持续推进创新的催化剂，在合作创新采购中要用好知识产权保护的激励作用。在创新产品研发全周期内实施全链条知识产权保护策略，进而从源头上避免知识产权侵权行为；对于那些尚未成为首购产品的研发成果，应倡导其他潜在采购人进行直接采购，发挥合作创新采购的外溢效应，提高研发活动的成功率与推广度，加快实质性技术创新并促进先进技术推广应用，激发全社会创新潜力，为新质生产力的持续发展蓄力。（五）持续做好采购绩效管理。由于合作创新采购针对的是不确定性非常大的研发创新活动，因此，做好合作创新采购的全过程绩效管理工作尤为重要。从事前绩效评估，到事中绩效跟踪，再到事后绩效评价以及绩效评价结果应用，要以绩效为导向推进合作创新采购方式管理，以绩效管理提升合作创新采购的成功率，进而提升合作创新对新质生产力的贡献度。【本文得到“中央高校基本科研业务费”资助】
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