引用本文请复制此条目：胡明霞.新公司法视域下对公司财务监督制度的思考[J].财务与会计，2024，（6）：39-41.

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过新修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称新公司法），自2024年7月1日起施行。新公司法立足实践发展，对公司内部的财务监督力量重新进行了配置，在保留并优化双层制下财务监督制度的基础上，引入单层制治理架构，强化单层制下董事会的财务监督职能，为公司财务监督制度的构建提供了新的选择方案。

以监督内容为标准进行分类，公司内部监督包括财务监督、业务监督和人事监督。在公司内部治理结构中，承担内部监督职能的机构主要是监事会和董事会。基于财务监督的重要作用和关键地位，原公司法规定监事会行使的职权中第一项就是“检查公司财务”，其次才是业务监督等其他监督职权，而董事会的财务监督职权则主要由独立董事行使。但监事会和董事会的财务监督职能在实践中并未有效实现。监事会制度被认为“形同虚设”，主要表现在：一是独立性不足。监事包括股东代表监事和职工代表监事，股东代表监事的任免由股东会决定，极易被控股股东操控，使其失去财务监督的独立性；职工代表监事一般为公司员工，在缺乏保障措施的情况下，其独立性因劳动合同关系的束缚而难以真正实现。二是专业性有待加强。财务报告的专业技术性较强，需要具备足够的财务知识才能发现其中的问题。原公司法未对监事任职的专业性提出要求，导致监事普遍缺乏行使财务监督职权所需的专业知识和技能。三是信息来源单一，具有依赖性。监事会获取公司财务信息的渠道一般为列席参加董事会会议或由董事及高管提供财务资料，而董事及高管基于自身利益或行事便捷考量，往往倾向于以某种理由拒绝向监事会提供或提供较少的财务资料。因此监事会行使财务监督职权的信息来源受限，无法接触到第一手财务信息。

行使董事会财务监督职能的独立董事制度在我国公司财务监督实践中也未实现其预期效能。根据《上市公司独立董事管理办法》第十八条的规定，独立董事独立聘请中介机构，对上市公司具体事项进行审计、咨询或者核查，属于其行使的“特别职权”。我国上市公司施行的是以监事会和独立董事为主的“双核心监督机制”，但从近年来康美药业案等事件来看，该监督模式并未有效发挥上市公司内部监督的作用。

可见，我国公司内部的财务监督效能并不尽人意，究其原因在于原公司法下监事会功能预设不当、强制性设置后一些关键的配套规则如人员结构、任职安全性、信息获取权等方面无从保障，由此暴露出制度缺陷。

基于不同类型公司对监督力量配置的差异化需求，新公司法引入单层制公司治理架构，对公司内部的监督力量进行重塑，允许公司用审计委员会替代监事会行使监督职权，首要目的在于强化公司自治理念，为公司提供不同的选择方案，解决强制设立监事会的制度弊端，最终提升公司财务监督效能。具体而言，新公司法突破了强制性的双层制架构，允许公司选择单层制，即只设董事会，不设监事会。监事会将不再是公司治理中的法定必备监督机构，无论是股份有限公司还是有限责任公司，都可以根据公司发展的实际情况，自行选择设立审计委员会行使监事会的职权，不再设置监事会。

新公司法将审计委员会制度引入一般类型的公司，无疑是重大的制度变革。对于有限责任公司，如果不设监事会，则需要在董事会中设置审计委员会，承担新公司法规定的监事会职能，对于审计委员会成员的人数和独立性以及审计委员会的议事方式和表决程序均无强制性要求。对于股份有限公司，如果不设监事会，除需要在董事会中设置审计委员会承担监事会的职能外，审计委员会还须满足的条件是：成员人数应当为三名以上，过半数成员不得在公司担任除董事以外的其他职务，且不得与公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系。上市公司的董事会对有关财务的几类特定事项作出决议前还应当先经审计委员会全体成员过半数通过，该前置程序的确立使得审计委员会财务监督的职能属性更为凸显。

单层制的引入使得以审计委员会为核心的财务监督制度能够发挥更大的优势。一是在信息获取方面，审计委员会是董事会内设的专门委员会，审计委员会成员可以直接在参与董事会决策的过程中主动获取需要的财务信息，相较于监事来说具有信息获取的优势。二是在监督过程和性质方面，审计委员会的成员由于具有董事身份，能够参与董事会内部决策过程，可以在事前、事中主动地对可能存在的财务问题进行预防性监督。同时，在董事会决策过程中进行监督必然会涉及对相关问题的合理性判断，因此审计委员会的财务监督同时具备合法性与合理性监督的特点。

对于审计委员会行使的具体职权，新公司法并未直接列举，而是规定审计委员会“行使本法规定的监事会的职权”，即准用监事会的职权，这样既能发挥审计委员会行使财务监督职权的优势，又解决了在不设立监事会情形下，本应由监事会行使的职权如何分配的问题。同时，对于可能继续保留的监事会，新公司法也对其财务监督职权进行了强化。例如，新增监事会为聘用、解聘承办审计业务的会计师事务所的决定主体，完善了监事会行使财务监督职权的具体方式；规定监事会可以要求董事和高管提交执行职务的报告，一定程度上有助于监事会监督董事和高管作出与公司财务相关的职务行为；明确了监事如果实施违反具体忠实义务的行为，因该行为而获取的收益由公司所有，使监事的责任承担机制更加完善，有助于督促其正确行使财务监督职权，防止滥用该职权损害公司利益。在财务监督制度设计上，新公司法提供了单层制和双层制两种模式，给予公司充分自主选择的空间，整体而言契合我国公司“强化自治、放松管制”的改革方向。

除了对董事会和监事会的财务监督职能进行调整，新公司法还丰富了股东查阅权的内容，强化了股东的财务监督职能。股东是公司最为直接的利害关系者，有权通过自身的监督减少公司管理层的财务造假行为。股东对公司的财务进行监督，主要体现为股东行使查阅权，即股东享有请求查阅公司相关财务信息资料的权利，若公司没有正当理由拒绝股东查阅，或者公司不予配合给股东提供相关资料，股东可以向法院起诉，强制实现该权利。新公司法新增允许有限责任公司的股东可以查阅公司的会计凭证，扩大了股东查阅公司财务资料的范围，并允许股东可以委托会计师事务所等中介机构查阅相关材料，还将查阅和复制相关材料的范围延伸至全资子公司；新增规定股份有限公司的股东可以复制财务会计报告，满足一定持股条件的股东还可以查阅会计账簿、会计凭证，并有权委托相关中介机构进行查阅，查阅和复制相关材料的范围同样延伸至全资子公司。

新公司法新增股东可以查阅公司会计凭证的规定，有助于强化股东对公司的财务监督权，提升财务监督权的行使效能。会计凭证是记录经济业务发生或完成情况的书面证明，是登记账簿的依据。实践中，通过查验、核实会计凭证的真实准确性，可以还原会计账簿的真实情况，避免被虚假会计账簿欺骗。此外，新公司法还规定股东可以借助会计师事务所等中介机构的专业力量辅助进行查阅，帮助股东更好地理解和监督财务信息，进一步强化了股东财务监督职权的行使手段。

（一）做好同其他法律规范的衔接

新公司法对公司财务监督制度的构建主要是通过内部治理机构监督权力的分配来实现，对行使财务监督的具体内容规定的较为简略。

除新公司法外，会计法、证券法等法律规范对公司财务监督制度也作出相关规定，但各自财务监督的侧重点存在差异。例如，新公司法将财务监督的重心放在财务会计制度以及公司资产流出行为的合规上，规定的财务监督方法依赖于公司自己守法和事先规定的程序性救济，责任承担机制以私力救济及民事责任的承担为主。证券法以专门的监管目标和专业的监管机构为基础，是对公司财务进行事先监管、事后追责的全方位监督，强调各方责任主体在财务监督失职时责任的承担，主要包括行政责任和民事责任。会计法对公司的财务监督则更多体现在具体会计规则的设置方面。由于会计规则具有高度的专业技术性，会计法既具有法律规范的特性，又具有技术标准的特质，其对公司财务的监督主要是通过制定统一的会计制度来实现，注重对公司财务行为的事前规制，能够帮助判断某一具体财务行为是否合规。

由于财务监督的专业技术性较强，仅靠新公司法难以完全实现公司财务监督的效能，只有和其他法律规范一起适用，才能协同促进其效能的发挥。新公司法第二百五十四条规定，公司“在设立法定的会计账簿以外另立会计账簿”，或“提供存在虚假记载或者隐瞒重要事实的财务会计报告”，由县级以上人民政府财政部门依照会计法等法律、行政法规的规定处罚。

（二）充分发挥公司章程的自治效能

公司章程是公司必须置备的规定公司基本事项的书面文件，由股东或者发起人共同协商制定，是制定者共同意志的体现，是公司发挥自治效能的重要载体。对于股份有限公司（包括上市公司）来说，由于公司治理准则和交易所规则的作用，新公司法规定的监督制度尚能够和具体规则配合共同发挥效用，但对有限责任公司来说，由于缺乏具体规则的供给，加之制度的重大调整带来的不确定性，公司章程成为了重要的补充规则的载体。

不管是选择继续设置监事会，还是在董事会中增设审计委员会，对于两者的财务监督职权，新公司法的规定都较原则和概括。例如，根据第七十八条对监事会职权的规定，第一项为监事会有权检查公司的财务，但缺乏实施方式等行为细则；第七项兜底性规定为“公司章程规定的其他职权”，给予章程更大的自治空间。因此，审计委员会或监事会“检查公司财务”职权的行使对象、范围、程序、方式和救济手段等诸多规则，可能需要公司股东根据各自的具体情况通过章程予以填补，以提升监事会和审计委员会财务监督职权的可执行性。

（三）积极利用公司外部财会监督力量

董事会和监事会的财务监督均属于公司内部监督的范畴，外部监督作为财务监督的重要力量，可以有效发现和解决公司内部财务风险管理和控制问题，增强公司财务监督的透明度和专业性，具有内部监督无法替代的重要作用。外部监督包括社会监督和政府监督，其中，社会中介机构承担社会监督的职能，既可以发挥其独立性和专业性优势，又可以与政府部门和单位内设机构形成优势互补、相辅相成的监督合力。以会计师事务所为例，其监督功能主要体现在其接受委托后开展鉴证服务的过程中，对单位内设机构（财务、内控等）发挥财会监督职能提供独立检查与评价，提升其设计合理性和运行有效性。

如前文所述，新公司法规定股东可以委托会计师事务所查阅公司的财务资料，借助会计专业机构和人员的力量对公司财务实施更有效的监督；又如新增规定监事会有权任免承担公司审计业务的会计师事务所，强化其在公司财务监督制度中的地位和话语权，这些均是公司内外部财务监督力量互动的具体表现。新公司法第二百一十六条还规定：“公司应当向聘用的会计师事务所提供真实、完整的会计凭证、会计账簿、财务会计报告及其他会计资料，不得拒绝、隐匿、谎报。”可见，外部财务监督责任机制的约束也能够规范公司管理层的行为，减少财务造假等情况的产生。