财政政策提质增效的宏观条件

全国政协委员 

中国财政科学研究院党委书记、

院长 刘尚希

2023年中央经济工作会议明确“积极的财政政策要适度加力、提质增效”，适度加力相对容易，而提质增效则是复杂的问题。适度加力已经成为2024年明确的财政政策取向，2023年已有体现。2023年底，我国增发1万亿元国债，全部通过转移支付安排给地方，当年未使用的部分结转2024年继续使用。2024年也将保持一定的财政支出强度，即保持一定的赤字率，适当增加国债规模。2023年中央金融工作会议也强调要优化中央和地方政府债务结构，中央扩大举债规模还有一定空间。问题是政策适度加力之后，如何提质增效才是关键。政策提质增效是有条件的，若条件不具备或不完备，目标就会落空。为此，在这里简要谈谈财政政策提质增效所需的宏观条件。

条件一：优化中央与地方政府债务结构

中央和地方政府债务结构与宏观调控模式直接相关。财政政策是宏观调控的重要手段，判断财政政策走向及其效果，离不开对宏观调控的理解。我国宏观调控模式的调整变化在2008年是一个拐点，这与当时国际金融危机对我国的冲击相关联。2008年之前的宏观调控由中央独立承担，地方不参与。比如1998年亚洲金融危机发生时，中央独立发债进行风险对冲，不允许地方发债，中央发行国债后转贷一部分给地方使用。2008年国际金融危机爆发，我国宏观调控模式相应调整，不仅中央实施积极的财政政策，也要求地方政府想方设法扩大投资。中央出台4万亿元的刺激方案，中央承担1.18万亿元，其他2.82万亿元由地方承担。当时全国的GDP规模为31万亿元，财政刺激规模比例达到12.9%。此后，地方政府建立各类投融资平台，注入地方资产，通过银行贷款、发债等方式筹措资金，大力开展基础设施项目建设，通过大规模的地方政府投资带动民间投资，支撑经济发展。这一做法在当时收到了良好效果，4万亿元投资的乘数效应、挤入效应也非常明显。

2008年以后，地方承担的宏观调控责任越来越大，特别是后来允许地方发债以后，地方专项债、一般债规模不断增长，甚至通过投融资平台产生了新形式的债务，也即隐性债务。隐性债务风险不透明，中央对隐性债务进行了清理，遏制增量，清理存量。当前地方政府的一大工作重点就是化解债务，包括展期、转换、挂息、资产变现等。在这种情况下，地方政府宏观调控的空间已经收缩，如果继续按照2008年以来的模式更多依靠地方去实施宏观调控，通过扩大投资拉动经济增长，已经非常困难。

因此，中央金融工作会议强调要优化中央和地方政府债务结构，也就是说，中央的债务规模、比重都要适度扩大，因为中央更有能力处置风险，财政货币政策可以一体化操作，地方政府能力相对不足。

条件二：财政政策要与经济社会空间的主体形态相匹配

当前我国经济社会空间的主体形态，不再是原子化的县乡，而是一体化的城市群。现在全国以县为单位看，半数的县域人口净流出，资源分布、人口空间布局发生了很大变化，经济社会的空间主体形态逐渐向中心城市、都市圈、城市群方向演变。按照以前模式，“一刀切”“撒胡椒面”式让各个县都抓项目投资，会导致资源在空间上严重错配，与人的流动趋势和空间的主体形态变化不匹配，从而导致资源配置效率下降。

在教科书中，宏观经济调控是以空间的均质性为隐性假设的，只有总量分析，忽视空间视角。随着经济社会空间主体形态的演变，现在迫切需要从空间概念、空间视角来考虑宏观调控问题。我国作为一个大国，宏观调控尤其要引入空间视角。若不从空间角度考虑经济社会的资源配置，还是按照省市县甚至到乡去配置资源，会导致空间错配越来越严重，公共设施、公共服务的配置和人的流动越来越背离脱节。发展是相对于人而言的，不是基于地理的概念。在发展过程中，总是会形成“中心——边缘”的空间形态。现代文明的样态，城市是中心，乡村是边缘，城乡一体化发展是基于农民、市民都有平等发展机会而言的，而非固化的地域概念。比如乡村振兴，是依托于人向城市的流动，依托城市化，农民减少和城市人口增加，农村的效率才能提高，才能对农村提供规模化公共服务和带来更多的市场需求，否则投入可能就是低效甚至是无效的。导致无效投资的一个很重要的原因就是缺乏空间视角，忽视了经济社会主体空间形态的变化。

针对这一问题进行调整，应当至少以中型城市作为发展的基本空间单元，而不是以县域作为基本空间单元进行资源配置。宏观调控的模式调整涉及央地关系问题，事权、支出责任要适度上移，一些事权履行的空间单元应根据城镇化、人口分布趋势，根据不同事权特性在全域、省域、市域、县域之间进行配置，避免“一刀切”。

条件三：财政政策的体制基础要夯实

从近两年中央本级支出和地方本级支出来看，中央本级支出占全国一般公共预算支出不到14%，其余86%之多都是地方支出，反映出中央的事权和支出责任在比重上偏低。改革开放初期，中央本级支出占比达55%，实行分税制后降到33%左右。实施积极的财政政策并提质增效，首先要对财政体制进行改革。

党的十九大报告明确提出事权和支出责任要适度上移，从实践来看还没有上移，主要是因为地方支出责任高度不确定，不可预期，导致中央与地方之间的支出责任的划分也同样高度不稳定，如果从中央到地方治理效能不高，带来的就是风险问题。风险天生具有隐蔽性，是指一种可能性，属于概率思维。当前我们所习惯的是一种确定性思维，有或者没有，非此即彼。而概率思维不是黑白分明，不能说有，也不能说没有。现在面对的各种风险挑战需要我们从确定性思维转向不确定性思维、概率思维，这样才能真正认识风险，防范风险，化解风险。从这个意义上来讲，建立的体制一定要具备防范化解风险的功能，具有确定性、稳定性、可预期性。在高度不确定性的情况下，会衍生风险，影响信心，举棋不定。不确定性有的来自外部国际社会，也有的来自内部，比如体制，包括政策。如何注入确定性？通过政策注入确定性往往是短期的，通过改革或者制度创新注入确定性才是长期的。建立长效机制，就是要在制度层面上注入确定性，这样自然会稳定市场信心和预期。积极的财政政策适度加力，提质增效，不宜用指标去体现和测度，而要看能否注入确定性，能注入确定性就是有效的，注入的确定性程度越高，效果越好，反之效果越低。这离不开深化改革和体制创新。