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财务与会计 | 赵飞云等：重大专项“两端一链”多元立体化监督机制实践与思考

时间：2024-03-21

作者： 赵飞云、刘建卫、高小强，上海核工程研究设计院股份有限公司。

来源：《财务与会计》2024年第5期

引用本文请复制此条目：赵飞云，刘建卫，高小强.重大专项“两端一链”多元立体化监督机制实践与思考[J].财务与会计，2024，（5）：28-32.

摘要：国家科技重大专项具有大型复杂性、高度集成性、技术高风险性等特征，科技创新的实施单位需在创新科学管理的同时建立一套符合重大专项实践和特点的有效监督机制。本文以S公司的国家科技重大专项监督工作实践为例，从构建监督工作体系、深化科技创新监督、增强风险防控能力等方面总结阐释其重大专项“两端一链”多元立体化监督的主要做法，并提出应进一步加强监督成果运用、延伸监督领域、提升监督能力、完善监督评价机制等，持续提升重大专项监督的整体效能。

关键词：重大专项；两端一链；监督机制；治理体系

国家科技重大专项具有大型复杂性、高度集成性、技术高风险性等特征，可能带来实施效率不高、效果不明显、资金浪费等问题。因此，科技创新的实施单位如何在创新科学管理的同时建立一套符合重大专项实践和特点的有效监督机制，保障国家科技重大专项高质量完成十分重要。本文以S公司构建重大专项“两端一链”多元立体化监督的实践为例，总结其开展国家科技重大专项监督的经验和做法，提出加强和完善监督机制的对策和建议，为国家科技重大专项实施提供坚强监督保障。

一

背景

S公司是国家科技重大专项之一大型先进压水堆核电站重大专项（以下简称重大专项）具体实施的总体技术单位，是重大专项“国和一号”示范工程项目（以下简称示范工程）的总承包单位，也是“国和一号”产业链联盟（以下简称产业链联盟）链长的依托单位，承担着推动重大专项科研端、工程端、产业链（以下简称“两端一链”）高质量发展的使命任务。

为更好地完成重大专项，组织开展好这一系统性的长周期科技创新工作，S公司从重大专项实施以来，围绕以型号研发为核心、以示范工程为抓手、以产业提升为目标的科技创新实施路径，通过健全完善科研管理、总体研发等机构，按照项目策划、申报立项、实施管理和验收管理四个阶段，对牵头或参研的重大专项项目（课题）进行分阶段管理，有计划、有步骤、有节奏地开展科研申报和技术攻关，形成了一整套适应重大专项实施和企业发展战略的科技创新管理体系和管理方法。同时，重大专项的国家使命特征和“科研工程化”性质要求企业必须加强重大专项的有效监督，保障科研项目（课题）和示范工程高质量实施，防范产业链各类风险。因此，建立规范和全面的重大专项监督机制，构建“政治监督+经济监督+风险防控”横向监督和“科研端+工程端+产业链”纵向监督的多元立体化监督，推动科技创新企业治理能力提升，就具有十分重要的现实意义。

二

重大专项监督的主要做法

近年来，S公司聚焦“一流研发、一流AE（设计建造）、一流治理”战略，紧紧围绕重大专项实施并结合企业的特点，在构建监督工作体系、深化科技创新监督、增强风险防控能力等方面进行了有益的探索和实践，推动重大专项“两端一链”多元立体化监督与科技管理实践有机融合，形成了适应企业治理体系的监督模式。

（一）构建监督管理体系，筑牢监督工作基础

S公司充分发挥党委在治理体系中的核心作用，担负起全面领导重大专项监督工作的政治责任，充分支持纪委依规依纪依法履行监督职责，从组织机构、制度体系和工作机制上健全完善重大专项监督机制。

一是优化组织机构，完善监督管理。S公司将加强党的领导、深化纪检监察体制改革和完善企业治理体系相结合，将原先监察审计部的纪律检查、内部审计、风险内控等职能进行划拨和调整，单独设立纪委办公室（履行纪检政治监督职能），并在下属核电工程项目部设置纪委和纪检机构；单独设立审计部（履行审计经济监督和风险内控职能），明确审计监督的经济属性；成立党委巡察办，配备巡察专职人员，与纪委办公室合署办公，突出政治监督定位；在财务部内单独设置监督与研发管理科，专责从事前期立项、预算编制、支出管理、会计核算、结题验收的全流程科研经费管理，并建立科研经费执行台账，做到经费专款专用，项目独立核算，更好履行财务监督管理职责；设置“大监督”联席会议办公室（统筹协调内部监督机构），由纪委办公室负责人担任召集人，通过不断优化完善组织机构，进一步增强内部监督的独立性、权威性和有效性。

二是完善制度体系，规范监督程序。S公司发布了《“一流治理”体系和能力建设方案》等一系列顶层文件，明确将纪检、巡察和审计等专业监督力量作为提升企业治理能力的重点方向；统筹内部监督资源，制定《构建“大监督”格局的实施办法》等管理文件，明确内部监督机构的工作计划、监督方式和协同机制；结合党内规定和法律规范的新要求，动态完善《纪委内部监督管理办法》《巡察工作管理程序》等配套监督文件，即从战略层——战术层——执行层形成程序严密、内容完整、配套完善的内部监督制度体系，为重大专项监督工作规范化运行提供制度保证（见图1）。

三是完善工作机制，凝聚监督合力。S公司把“大监督”格局建设作为落实重大专项“两端一链”多元立体化监督的有力武器，建立了“1+3+4”大监督工作体系并推动实施。“1”是指一个平台，即“大监督”联席会议；“3”是指三张清单（年度监督任务清单、年度监督协同事项清单、监督信息共享清单）；“4”是指四项机制（责任落实机制、权力行使机制、信息共享机制、考核评价机制）。其中，“大监督”联席会议每半年召开一次，党委书记任召集人，纪委牵头实施，统一收集企业年度重点监督事项、年度重点监督任务以及需协同监督检查事项并进行梳理和分析，提交“大监督”联席会议研究,从全局角度科学系统地配置内部监督资源，一体推进监督工作。

（二）深化科技创新监督，突出“两端”治理实效

消除或减少重大专项实施中的各类风险问题，关键是要加强科技创新监督检查力度，引导科研管理人员、科技工作者、工程管理人员依法依规依纪行使权力线。为此，S公司充分发挥纪检、巡察、审计等专业监督的核心作用，依托“大监督”工作机制，构筑起重大专项“两端一链”多元立体化监督网格（见图2）。

一是专项监督+日常监督的纪检监督模式。专项监督是指纪检机构独立开展或联合实施的一系列监督项目，包括每年开展的重大专项科研、核电工程项目安全生产管理等专项监督。其中：重大专项科研专项监督主要采取座谈交流、人员访谈、抽样测试、查阅资料等工作方法开展现场检查，聚焦规章制度建设、项目（课题）台账、科研策划及计划、课题任务书和计划书、结题验收、经费使用和设备国产化问题等；核电工程安全生产管理专项监督聚焦核电工程项目安全生产责任落实、HSE（健康、安全、环境）管理体系建立及执行情况。日常监督是指纪检机构对重大专项实施情况进行常规、持续的监督检查，包括上级巡视反馈重大专项问题整改和集团公司调研督导重大专项反馈问题整改的动态监督，以及采购招标、合同管理等日常监督。近三年来，通过对重大专项的纪检监督，共发现问题11个，提出整改建议13条，有效发挥了政治监督作用，取得了良好效果。

二是常规巡察+专项巡察的巡察监督模式。常规巡察是指党委巡察办在一个巡察周期内完成巡察全覆盖。专项巡察是指党委巡察办对特定项目部党组织的重点人、重点事、重点问题机动灵活开展专项巡察。虽然纪检监督也在查找各项问题，但受制于检查组人员的力量配备和专业结构不足，使其不容易发现重大专项科研及工程建设管理中存在的不足。为此，S公司充分发挥巡察的“政治体检”作用，把其作为加强对重大专项科研及工程建设管理监督的有效手段，分别组织对示范工程项目部和科研管理部门开展常规巡察和专项巡察，巡察组由具有纪检、财务、审计、工程等专业特长的人员组成；常规巡察重点关注示范工程项目部党组织作用发挥、工程建设管理、科研成果转化等，专项巡察聚焦科研实施整体情况。同时，实行整改闭环管理以及“双移交”和“双监督”两级组织的整改跟踪督办机制，确保巡察监督取得扎实成效。

三是科研审计+工程审计的审计监督模式。科研审计是指结合重大专项科研项目（课题）管理，通过将科研审计关口前移，每年组织实施重大专项科研管理审计、课题结题审计和内控审计。科研管理审计重点关注科研课题执行进度、合同管理、经费管理、外协及联合单位监督等方面，促进科研流程完善，规范科研经费核算，防范科研管控风险；科研课题审计从课题立项、进度管理、预算控制、研发费用核算、实物资产管理等方面提出存在问题及改进建议，及时揭示风险问题，形成应对措施，提高科研资金使用效益，促进科研价值增值；科研外协内部控制审计重点关注科研外协执行进度、合同管理、外协及联合单位监管等方面，进一步防范科研外协风险，促进科研管理整体能力提升。工程审计是指结合示范工程项目进展及特点，开展过程跟踪审计、专项审计和审计咨询。示范工程项目巨额的资本投入和复杂的项目管理模式使得工程监督非常关键，这就要求审计监督必须工作前移，及时开展示范工程项目过程跟踪审计，过程中同步开展分包工程结算专项审计，并结合审计发现的管理风险延伸开展示范项目管理专项审计，发布审计风险提示，并对一些重要合同变更开展事前审计咨询，在合同订立过程中节流增效，进一步促进示范工程项目造价控制能力提升，提高项目经济效益，降低工程建设风险。2020～2022年，S公司通过开展重大专项科研、示范工程项目、内部管理等审计，共发现问题70个，提出审计建议52条，有效促进了节支增效，审计经济监督能力得到显著增强。

在科技创新监督实践过程中，S公司注重发挥监督合力，强化纪检、巡察、审计专业监督之间联动，以及专业监督与财务等职能监督之间协同，如充分发挥科研过程中财务职能监督的作用，通过建立各类科研项目台账，汇总项目预算情况，监督科研项目实际执行数据，分析项目执行偏差及经费管理中的问题；通过科研经费月度分析报告等落实过程跟踪，加强对科研项目执行情况及年度研发投入指标的监督管理。此外，在选取典型科研课题审计时，成立由审计、纪检组成的联合监督组，纪检人员将平时掌握的信息提供给审计人员，精准发现问题；纪检人员开展核电安全生产监督时会同安全生产机构共同实施，增强监督刚性；巡察示范工程项目部党组织的同时同步开展招投标、合同管理等纪检监督，强化政治监督属性等，通过“纪巡审”联动、专业监督和职能监督协同等方式，充分彰显“大监督”作用，以强有力监督助力企业治理能力提升。

（三）增强风险防控能力，夯实“一链”监督效能

组建核电产业链联盟是为了带动核电产业上下游企业共同发展，联盟本身是一个非法人组织，无相关外部政策与法规监管，但在联盟模式下，S公司作为产业链联盟链长的依托单位，现有业务流程如招标与采购管理、合同管理、经费管理、信息安全与保密管理等，可能因为联盟关系的存在而发生不合规、不廉洁的事件。为此，S公司结合联盟运作实际，分析联盟对业务带来的影响，透视到基础支撑、通用业务流程和个性业务流程，识别产业链联盟现阶段存在的风险，剖析未来规划中潜在的风险点，通过完善风险防控体系，保障产业链联盟健康持续发展。

1.增强合规管理能力，提高业务风险防控水平。一是围绕核电产业链联盟运作机制，基于联盟生命周期理论，梳理产业链5大平台业务场景，并根据《中央企业全面风险管理指引》，从战略、财务、市场、运营、法律五大方面和“现在”“潜在”两大阶段，全面识别产业链联盟风险，形成产业链联盟风险地图（见图3）和风险数据库，其中一级风险5项、二级风险28项、三级风险92项。二是以外法内规、巡视巡察问题以及审计重复出现重点问题为依据，基于合规底线思维，聚焦重点业务领域，探究联盟模式下可能的业务变化，识别梳理潜在的新增合规风险和较联盟前更容易发生的合规风险。三是综合考虑国家和地方政策、联盟整体发展规划与发展现状、链长与联盟单位管控诉求等内外部因素，进一步聚焦风险成因，识别形成产业链联盟重要风险清单，分析重要风险产生的根本原因，并从章程、制度、流程与执行、信息系统、培训与宣贯等多维度提出管控建议。其中，对于当前阶段存在的风险，在梳理已采取的应对措施基础上，针对性地提出后续管控建议；对于潜在的风险，则基于可能的业务内容形成对应的管控建议。

2.强化党纪法规意识，提高廉洁风险防控能力。一是围绕党规党纪、法律法规以及“零容忍”清单和反贿赂管理等要求，聚焦产业链联盟廉洁风险领域，基于联盟章程、联盟共建协议、联盟配套协议等资料细化分解联盟业务流程，辨识产业链的关键业务环节及业务场景的廉洁风险，提炼形成19个风险领域，识别出45项廉洁风险，形成产业链联盟风险数据库。二是对45项廉洁风险按照廉洁风险发生的可能性、廉洁风险影响程度进行高、中、低等级综合评定，评估出十大重大廉洁风险（集中于采购、知识产权、联盟治理、联盟单位管理等方面）。三是基于廉洁风险数据库，从思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制、外部环境五个维度对45项廉洁风险进一步深入剖析成因，匹配制定以廉政思想道德建设为基础、以规范岗位职责为重点，强化权力制约的具有针对性、切实可行的风险防控措施，并形成专业性指导文件《产业链联盟廉洁风险防控工作手册》，持续提升廉洁风险防控能力。

三

深化重大专项监督的思考

（一）加强监督成果运用，进一步提升监督质效

为充分发挥监督质效，更好地保障重大专项顺利实施，在常态化开展重大专项监督的基础上，需要通过对监督发现的问题进行梳理，形成“问题池”，建立“问题池”分析研判工作机制，强化问题整改和成果运用落地见效：一是动态更新“问题池”，每半年进行整改成效阶段分析，年底集中进行系统研判，既看现状，揭示突出问题和风险，又看变化，分析发展趋势。二是每年形成重大专项监督发现问题整改成效情况综合报告，通过综合分析普遍性、倾向性问题以及背后的深层次原因，研究提出标本兼治的对策建议，提交总经理办公会或党委会审议，提供决策参考。

（二）延伸监督领域，进一步提升治理能力

由于核电工程建设技术复杂、上下游协调关系多，为确保示范工程顺利建设，在核电工程项目审计全监督覆盖的基础上，需要进一步围绕核电工程管理全过程涉及的施工方、监理方、物资供应方等开展全方位审计监督。围绕重大专项科研，在科研经费、外协管理审计的基础上，针对科研成果转化、科研绩效、科研项目实物资产等开展专项审计，进一步提升科研项目资金效益，防范廉洁风险。由于重大专项科研经费购置的大额资产大多留存在企业、科研院所和高等学校，维护、使用、调拨和报废等环节风险容易被忽视，存在资产流失隐患，还需加强管理，建立大额资产监督机制，充分发挥纪检“监督的再监督”作用，保障大额资产使用效益，维护国有资产安全。随着产业链联盟建设的不断深化，应充分发挥联盟链长作用，将风险防控各项措施及管控建议嵌入联盟制度、管理流程，实现风险防控、内部控制与联盟管理的有机融合，并通过“大监督”平台实施常态化监督，强化合规意识，防范廉洁风险，持续提升联盟治理能力。

（三）提升监督能力，进一步发挥监督职能作用

重大专项采用了不同于一般科技计划的管理模式，对监督人员的业务能力提出了更高要求。S公司的纪检队伍主要由职能管理人员构成，缺少对重大专项的深度理解，习惯从程序完整性、执行是否到位等角度开展监督，发现的问题停留在主责部门业务监督视点层面，较难发现表象背后的原因。因此，需要依托轮岗、挂职、培训、以干代训等方式进一步提升纪检人员的专业能力，提高纪检队伍的综合素质。同时，还需进一步加强与审计、巡察等协作配合，通过工作联动补强自身监督不足，适应重大专项监督需要，更好地发挥监督保障执行、促进完善发展的作用。

（四）完善监督评价机制，进一步发挥容错纠错作用

在科技创新监督过程中发现科研人员疑似违规违纪的情况，应分析其动机、性质、行为和影响等具体因素，区分主观故意与客观失误的差别：一是对发现的科研人员主观故意违规违纪问题，要及时有力惩治其靠企吃企、设租寻租等行为，对相关人员进行问责，所在部门年度绩效考核予以扣分，确保有限资源用到刀刃上。二是要健全完善容错纠错机制。科技创新是一个不断试错、反复探索的过程，对在科技创新工作中因技术线路选择失误、不可抗力等非人为因素造成创新失败或研发中止的，宽容科研人员在创新探索中的不成功事项和工作失误，最大限度保护科研人员的积极性，持续营造干事创业的良好环境。

主要参考文献

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[5] 周有胜.核电项目全寿命周期成本控制研究[J].工程经济，2019，29 （12）：8-10.

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