2024年1月，《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发[2024]2号，以下简称《意见》）发布，这是继《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发[2007]26号）之后又一份直接规范国有资本经营预算的制度性文件。国有资本经营预算制度经过16年的探索，已经积累了丰富的实践经验，结合新时代国有经济发展及经济社会高质量发展的要求，对已有制度进行体系完善和质量提升是新形势的要求。《意见》明确提出了国有资本经营预算工作中坚持和加强党的全面领导及强化国有资本经营预算对落实党和国家重大政策保障能力的要求，对国有资本经营预算覆盖范围、企业发展支持、全民共享、优化布局结构以及提升预算绩效等方面作出了系统性规划，彰显了国有资本经营预算制度的战略方向和前瞻性目标。同时，《意见》对国有资本收益上交、国有资本经营预算支出效能、国有资本预算管理和组织实施等作出了机制性安排，提出了完善国有资本经营预算制度的具体措施，为该制度的有效实施和相关政策的成功落地提供了操作性指引。本文旨在通过对《意见》政策要点的阐释，结合国有资本经营预算的实践现状，进一步揭示该《意见》的制定和实施对提升国有资本经营预算功能价值的意义。

国有资本是由国家所有并控制的资本，所有权属于国家，根据“谁投资、谁受益”原则，国有资本运营产生的收益归国家所有和支配。也正因如此，创造国有资本收益的国有企业应尽数纳入国有资本经营预算范围，政府有权利和责任加强对国有资本的监督管理，在科学确定国有资本收益上交比例的基础上对收取的国有资本收益进行再分配，其中将部分收益作为资本投入企业运营以创造新的收益，推动国有资本优化配置和良性循环，实现国有资本保值增值。而国有资本收益的统一收取和再分配这一制度安排，会加大国有企业经营管理者和国资监管机构的履责压力，强化国有企业对国有资本的保值增值意识，促进其提高管理效率，提升经营绩效。一方面，扩大国有资本经营预算实施范围有助于全面监控和管理国有资本，保障国有资本安全。如果国有企业创造的利润应上交却未能上交国家，而是留存企业内部自由支配，很容易因缺少规范、透明、严格的监督管理而影响国有资本安全。政府作为实质上的国有企业出资人，通过获取、集中国有资本收益并将其纳入国有资本经营预算，加强对国有资本收益的管理，以保障国有资本安全。另一方面，扩大国有资本经营预算实施范围有助于激发企业积极性，提高国有资本运营效率。国有资本经营预算伴随着预算绩效管理，通过明确的绩效目标激发国有企业管理层和经营主体的积极性和能动性，其作为一种激励约束机制能够倒逼企业提升资本配置和投资决策的科学化水平，进而促进国有资本保值增值。

《意见》提出要推动国有资本经营预算实施范围“全面覆盖”，同时明确收益上交主体为“政府授权的机构（部门）等履行出资人职责的企业（即一级企业）”，这是与国有资本授权经营体制改革相衔接的重要举措，意在通过直接管理一级企业的国有资本经营预算以更精准地引导和掌握国有资本。作为配套措施，政府授权履行出资人职责的机构（部门）以及有关党政机关和事业单位（以下统称出资人单位）要定期统计所出资企业的数量、资产权益、损益等情况，财政部门汇总建立本级国企名录，实现国企“应纳尽纳”，以避免因企业遗漏导致国有资本收益流失。

自2007年以来，随着国有资本经营预算制度的试行和实施，国有资本经营预算所覆盖的国有企业范围不断扩大。以中央企业为例，《财政部关于扩大中央国有资本经营预算实施范围有关事项的通知》（财企[2012]3号）将工业和信息化部、卫生部、国务院国资委等所属301家中央企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。2016年1月财政部印发的《中央国有资本经营预算管理暂行办法》（财预[2016]6号）中显示部分金融企业参与编制国有资本经营预算。根据《关于2016年中央国有资本经营决算的说明》，2016年参与国有资本经营预算编制的中央企业共846户，包括中央非金融类一级企业和财政部直接持股的部分中央金融企业，根据《关于2023年中央国有资本经营预算的说明》，2023年数量达到1 971户。但根据《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，至2020年年底，有62个部门所属的1 257家企业未纳入国有资本经营预算，11家金融企业依托行政权力、国有资产资源取得的2020年净利润131.66亿元尚未纳入预算管理，根据《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，2021年有58个部门所属679户企业尚未按规定纳入预算管理。总体而言，当前国有资本经营预算虽然已经实现了大口径覆盖，但仍未实现全面覆盖，还需进一步有序扩大。由此可见，《意见》中提出的扩大国有资本经营预算实施范围是基于现状而作出的重要制度安排。《意见》还强调了“加快推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益”的要求，这应该看作是新一轮国有资本预算扩围的重点，是一项以推进经营性国有资产集中统一监管改革为依托的匹配性举措。

国有资本收益是国家凭借所有者身份依法取得的国有资本投资收益，作为一种非税收入，是国家财政收入的重要组成部分。我国财政收入主要来源于一般公共预算收入、政府性基金预算收入以及国有资本经营预算收入。虽然国有资本经营预算收入在其中占比较低，但也是实现国家财政收入平衡不可或缺的财源。而合理确定国有资本收益上交比例是保障国有资本经营预算收入足额、稳定、可持续获取，进而保障国家财政收入稳定性的基础性机制。确定合理的国有资本收益上交比例，一方面能够通过明确上交比例、严格上交主体和程序，稳定获取国有资本收益，降低财政波动性；另一方面政府能够事先规划和预测国有资本收益的上交额，使得财政管理更加有序、可控、可预测。

《意见》重申了国有资本收益类型，包括国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等。对于国有独资企业和国有独资公司，上交收益以年度归属于母公司所有者的净利润为基础，依法扣除以前年度未弥补亏损、提取的法定公积金等后按一定比例计算，对此比例实行分类分档的动态调整机制。在实践层面，目前中央和地方国有资本收益上交基本实行分类分档规则，但上交比例差异较大，当然这是考虑地域差异、行业差异以及企业功能定位差异等的一种理性选择。从2023年情况看，根据《关于2023年中央国有资本经营预算的说明》，中央企业（非金融）税后利润上交比例分为五类，分别为25%、20%、15%、10%和免交。地方国有企业年度利润上交比例通常以中央企业国有资本收益上交比例为参考，由各地政府根据所管辖范围内国有企业功能定位或规模等自行确定。例如，2022年上海市市级国有资本收益上交比例分为四类，分别为30%、20%、10%和免交；安徽省2022年国有资本收益上交比例分为三档，分别为25%、20%和10%；吉林省2023年国有资本收益统一按30%比例计算上交。2023年8月《山东省人民政府办公厅关于印发山东省省级国有资本经营预算管理办法的通知》（鲁政办字[2023]115号）明确，省属国有独资企业、企业化管理事业单位按照不低于30%的比例上交利润收入，其中金融企业、资源类企业上交比例不低于35%，省政府另有规定的除外，利润收入上交比例实行动态调整。《意见》中指出，国有资本收益上交比例需要调整时，由财政部门会同出资人单位等提出建议，报本级政府批准后执行。对国有资本收益上交比例实行动态调整机制具有较强的灵活性和适应性，通过不断调整和优化国有资本收益上交比例，能够及时适应经济发展的变化需求和国家宏观政策指向。

此外，《意见》提出对于国有控股、参股企业国有股收益上交所依据的利润分配方案，原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平。这意味着国有控股、参股企业的利润分配有了参照标准，也使国资国企的收益监管有所遵循，这一政策意向后续能否引起分红机制的变革值得关注。

国有资本在经济体系中扮演着重要角色，其预算支出方向与结构的明确能够促进国有资本更有效、更有针对性地服务于国家战略目标，服务于国家和社会的长远利益。《意见》中指出要优化预算支出结构，具体可以细分为“优化布局结构”“支持企业发展”和“体现全民共享”三方面。一是国有资本经营预算应当聚焦于关键领域和薄弱环节，以推动国有经济布局优化和结构调整。这应基于经济和社会国家战略目标而为之。要明晰国有资本的战略定位，从而有针对性地进行资金分配。通过聚焦关键领域，国有资本可以更好地发挥引领和支撑经济发展的作用，推动相关行业朝着高效、可持续的方向发展。同时，关注薄弱环节，提升整体经济韧性。二是国有资本经营预算应强化对国有企业资本金的注入以促进国有企业高质量发展。包括对符合国有经济发展方向、有潜力、有活力的企业进行有力度的支持，提高其资本实力，推动其在市场竞争中占据更有利的地位。此外还应当着力解决亏损国有企业可能面临的财务压力，通过注入资本金的方式为其提供更加稳固的财务基础，促使其在市场中更为积极、稳健地运作。三是为了实现国有资本的社会责任，国有资本经营预算需保障社会民生。将一部分资金投入到民生事业中以回馈社会，既符合国有资本在经济体系中的公共利益责任，也有助于提高人民对国有企业重要性的认知。

从目前国有资本经营预算支出分配的现实情况看，总体上与《意见》所指出的预算支出方向相一致，但在结构划分上存在差异。一是按照资金使用性质，国有资本经营预算支出可划分为资本性支出、费用性支出和其他支出。资本性支出主要是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求以及国家战略安全等需要安排的国有资本经营预算支出，是实现国有资产保值增值、发展国有企业、创造新的国有资本收益的必要支出，如公益性设施投资、自主创新、环境保护等。费用性支出是深化国有企业改革的重要助力，主要用于弥补国有企业改革成本和解决历史遗留问题，包括用于支持企业剥离国有企业办社会职能，解决国有企业存在的体制性、机制性问题等方面的支出。二是根据资金流向，国有资本经营预算支出可大致归纳为“国企体内循环”“民生支出”和其他支出。“国企体内循环”主要指国有资本收益再分配后流入企业的部分，即国有资本收益再回笼支持国有企业自身发展。事实上，优化国有经济布局结构的资金最终都要落实到企业层面去使用和发挥效能，因此流向企业的国有资本经营预算资金包括了《意见》中提到的“优化布局结构”和“支持企业发展”两方面。“民生支出”通常指直接调入一般公共预算和社保基金的部分。

当然，国有资本经营预算支出结构应是一个相对动态的演进过程，它应根据国家收支总体平衡状况及国有资本和国有企业发展总体目标来确定。因此，政府财政等相关部门应当及时对使用国有资本经营预算支出资金的主体进行全面的资金需求分析，确保预算支出符合实际需求并用于最需要的领域，不断优化国有资本经营预算支出结构，提高决策的科学性。

规范的国有资本经营预算收支程序和绩效评价是国有资本经营预算有效实施的基础，是实现政策效能和资金效益的重要保障。预算收支程序涉及资金筹集、分配和执行等多个环节，只有收支程序严谨科学，预算实施才能合规透明，也才能够为资金合理流动提供有利引导。绩效评价强调目标导向，通过对国有资本经营预算支出执行过程、使用效益作出合理评价，有助于提升预算水平，提高国有资本经营预算支出安排的科学性、合理性、专业性。

国有资本经营预算收支程序可以细分为预算编报、收益收取以及预算支出分配。第一，规范的预算编报通过科学评估国有资本的预期收入和支出，有助于政府制定科学、合理的财政计划。《意见》提出国有资本经营预算编报要按照收支平衡原则，各级政府应当对预算编报内容进一步细化，提高预算草案编制质量。同时，预算收入的测算、预算支出的资金使用安排等必须统筹考虑企业发展情况以及相关政策要求等。第二，确保国有资本收益按时并足额收取是保障国有资本经营预算制度正常运行的前提。《意见》强调了规范完善国有资本收益上交渠道和方式，要求企业按规定及时足额申报并上交收益，免交收益的企业应当零申报。这是进一步加强国有资本收益来源的透明度和合规性，确保收益上交公平、合法，进而提高预算收入质量、实现预算收入最大化的有效举措。第三，预算支出分配要坚持政策导向，强化预算支出审核和管理，提升资金使用安排的科学性、有效性和精准性，资金拨付时须严格执行国库集中支付制度。这是《意见》对国有资本经营预算支出管理要求的一项核心内容。遵循《意见》要求，实践中应以清晰的支出标准和完善的审批程序实现有计划的支出，防范资源浪费，提高国有资本经营预算支出的资金使用效率。此外，预算收支程序可以借助信息技术的支撑。对此，《意见》提出了要建立健全保障机制，推进预算管理一体化系统建设。通过一体化系统，能够使预算收支程序更加自动化和高效，能够提高国有资本经营预算管理的效率、透明度和准确性，也有利于促进组织内部各方更好地协同合作。

在预算绩效管理方面，《意见》提出推动预算与绩效深度融合，建立对重大支出政策的事前绩效评估机制等要求，并进一步提出应探索开展国有资本经营预算整体绩效评价，具备条件的地区要开展整体绩效评价试点，这为未来预算绩效管理改革指明方向。国有资本经营预算整体绩效评价就是通过建立科学的评价指标和评估体系，对国有资本经营预算执行状况、项目效益等进行全面评估，这不仅有助于提高国有资本的经济效益，更是实现制度效果、提高预算资金使用效率的重要环节。一方面，绩效评价可以促进国有资本高效管理。通过对国有资本经营预算的整体绩效进行评价，可以发现并纠正不合理的资本配置和使用情况，提高预算资金的使用效率，避免资源浪费和低效运作，为更加科学地制定和调整国有资本经营预算支出的投向和结构提供依据。另一方面，绩效评价也是国有资本激励和监督机制的重要组成部分。通过建立科学的评价体系，可以更好地发现和纠正国有资本运作中存在的问题和隐患，以绩效管理助推国有企业激励约束机制完善，通过监督问责促进问责制度完善和作用发挥，不断提高国有资本运作的透明度和规范性。因此，应在遵循《意见》所提出的整体绩效评价要求基础上，建立健全国有资本经营预算整体绩效评价体系，以多元化的评价指标、明确的权重分配和科学的评价方法确保绩效评价全面、科学、客观和准确。同时，还应根据绩效评价结果建立有效的奖惩机制，并引入更具专业化和独立性的外部评价机构以提高绩效评价的质量，为国有资本经营预算制度的实施提供有效监督。

国有资本经营预算是国家财政管理的关键环节，其实施质效直接关系到国有资本的配置效率和经济运行的稳健性，因此建立健全国有资本经营预算协同监督机制尤为重要。国有资本经营预算的协同监督需通过不同监督主体有机结合，形成全面、多层次的监督体系，各监督主体分工协作，确保国有资本在合法和规范的框架内合理运作，推动国有资本经营预算的科学管理和有效实施。

《意见》要求，国有资本经营预算管理要主动接受人大监督和审计监督，同时要健全预算管理和资产管理相衔接的工作机制，以配合、协助人大监督和审计监督工作的有效开展。就国有资本经营预算管理而言，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，其监督主要体现在保障政府财政决策的合法性和科学性，体现了国家层面的政治监督。人大对国有资本经营预算监督所涉及的具体内容通常包括审批财政部门预算草案，并审核该草案是否符合国家政策、是否有助于国民经济平稳运行等，监督财政部门预算收支管理是否合规、是否足额收取国有资本收益，审核国有资本经营决算草案等。国家审计机关以其法定职责，通过专业的审计手段对国有资本经营预算进行审核和评估，揭示存在的问题和风险，以保障预算编制以及执行的规范性。审计机关的监督内容具体包括预算分配和执行、决算草案编制、财政资源统筹、重大项目实施和国有资产管理使用情况等，通过审计监督检查，进一步识别违规使用资金行为。

此外，《意见》还要求财政部门应当履行国有资本经营预算管理和指导职责，出资人单位要强化对所出资企业预算支出资金使用、决算的监督审核。财政部门和出资人单位均为国有资本经营预算编制机构，其监督内容较为相似。这主要包括：审核下级企业/机构提交的预算编报内容，确保其符合法规和政策要求，继而由出资人单位编报国有资本经营预算建议草案报财政部门，财政部门编报国有资本经营预算草案；监督国有资本收益按时足额上交，由出资人单位组织上交，财政部门负责收取；对资金使用情况进行追踪检查，建立监测报告制度，掌握资金使用的进度和效果，确保资金足额、精准、及时投入到规定的行业及领域中。

国有资本经营预算协同监督机制涉及的监督主体多元，不仅包括人大、审计、财政部门、出资人单位，还应包括社会公众等。社会公众参与国有资本经营预算监督体现了民主参与、公众监督的原则，有助于保障公众的知情权、监督权，有助于促使财政决策更加切合社会需求，同时也为公众提供了更多参与国家财政事务的机会。社会公众主要通过媒体、网络社交平台等途径关注国有资本的运作，这对进一步提高国有资本经营预算相关信息的透明度提出新要求，政府相关部门及企业应重视信息平台建设，畅通交流沟通渠道，提升政府和企业的社会信任度。