我国实施积极财政政策的路径与探索

厦门国家会计学院副院长 郑涌

习近平总书记在中央经济工作会议上系统部署2024年经济工作时明确，要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，积极的财政政策要适度加力、提质增效。李强总理在2024年政府工作报告中对积极财政政策工作作了全面部署。回顾总结1994—2023年我国财政政策在宏观调控中发挥的作用及效果，对当前更好地落实积极财政政策、提升政策效能具有现实意义，也能够为未来优化财政政策，更好地实施逆周期和跨周期调节，促进我国经济社会可持续发展提供有益参考。

财政政策的内涵和应用

财政政策是一国政府为实现一定的宏观政策目标调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及相应措施的政策工具，与货币政策共同成为现代国家宏观调控的最重要手段。财政政策是由支出政策、税收政策、预算平衡政策、国债政策等构成的完整政策体系，贯穿于财政工作的全过程。财政政策运用得当，可以保证经济社会持续、稳定、协调发展；财政政策运用失调，则会引发经济社会失衡和波动。中外经济理论表明，现代市场经济条件下的财政政策，大体可分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策三种类型，赤字率和债务率是财政政策量化的重要标志，掌握好财政政策的力度、时间节点和作用范围，是确保实现宏观调控目标的重要保障。

（一）扩张性财政政策。在市场失灵的情况下，政府采取扩大政府财政支出的渠道，主要是增加政府公共投资、实施减税政策、扩大赤字和政府债务规模等，通过乘数效应的传导机制，弥补私人经济部门投资的不足，激活企业活力，扩大社会总效需求，促进经济增长和就业。20世纪30年代美国实施的“罗斯福新政”、日本自60年代以来奉行的扩张性财政政策等，都具有这种政策特征和政策取向。

（二）紧缩性财政政策。紧缩的财政政策体现为减少政府支出，实行增税政策，控制预算赤字或实现预算盈余，减少政府债务规模，通过减少社会总需求，防止宏观经济过热和通货膨胀。

（三）中性财政政策。中性财政政策是指财政收支维持平衡，对社会总需求和总供给的影响力保持中性，既不产生扩张效应，也不产生紧缩效应。

（四）宏观经济的逆周期、跨周期调节。逆周期调节是指政府通过宏观政策，熨平市场经济波动，防止经济风险顺周期累积和扩散。在经济不景气时期或政策性减税的背景下，为了维持适当的财政规模，增发国债作为财源；在经济景气时期或制度性增税的背景下，停发或少发国债，实行弹性国债政策。跨周期调节是指在较长的期限内，通过宏观调控减少经济顺周期风险累积，防止“政府之手”矫枉过正，为暂时利益而牺牲长远利益。

我国财政政策在探索中逐步走向成熟

1994—2023年我国财政政策经历了“紧缩—积极—稳健—积极型”的不断探索、发展和成熟的过程，对宏观经济稳定发挥了重要作用。其中，实施了22年的积极的财政政策通过加大基础设施投资，调整经济结构，引导、推动和扶持产业升级，形成新的经济增长点，基本实现了促投资、稳就业、扩内需，以及经济稳定发展和人民生活水平持续提高的宏观调控目标。

（一）1993—1997年实施紧缩型财政政策。为了抑制通货膨胀，使国民经济进入良性循环，1993年开始我国实施适度从紧的“双紧”政策，同时推动“分税制”改革，财政赤字问题得到缓解，1997年财政赤字率为0.7%，国民经济实现了软着陆，成功地抑制了通货膨胀和经济过热。

（二）1998—2004年实施积极性财政政策。为应对1997年亚洲金融危机，化解外部冲击，扩大需求，1998年年中我国将适度从紧的财政政策调整为积极的财政政策，主要措施是扩大财政支出，财政部向国有商业银行增发1000亿元国债，专项用于基础设施建设；向国有独资商业银行发行2700亿元特别国债补充其资本金。但这一时期，我国没有实行西方国家惯用的减税政策，而是加强税收征管，提高税收占GDP的比重。实践证明，此轮积极性财政政策及时有效，对解决有效需求不足的效应是直接和显著的，取得了预期的政策效果。据估算，1998年拉动经济增长1.5个百分点，1999年拉动经济增长2个百分点，2000年拉动经济增长1.7个百分点。2000年GDP增长速度8%，增幅比上年提高0.9个百分点，我国国民经济出现了走向良性循环的重要转机，但加快基础设施带动了钢铁、水泥等产业的大发展，一旦压缩投资，会造成产能过剩，为此后的经济良性运行留下了隐患。 

（三）2005—2008年实行稳健性财政政策。2004年过快的投资信贷扩张引发了经济过热的迹象，我国政府及时决定从积极财政政策转向稳健财政政策。稳健财政政策并不是消极的，而是适应宏观调控的需要，基本维持现有规模的赤字水平，保持政策的连续性和稳定性，积极增加财政收入，优化支出结构，历经4年的稳健性财政政策，保证了经济社会稳定发展。

（四）2009年再次启动积极性财政政策至今。为应对国际金融危机，我国政府决定从2008年第四季度开始实施4万亿元刺激经济计划，并决定从2009年起实行积极的财政政策，至今仍在持续。十五年来，虽然“积极”二字未变，但积极的财政政策的内涵发生了较大变化。具体表现在以下几方面：

一是政策重点从扩大预算内政府基建投资转到地方政府债务为主。2009年开始，预算内基础设施投资力度不断加大的同时，地方政府债务规模悄然扩大，1998—2013年地方政府债务年均增长30%。自2015年起，我国明确建立了以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，地方债成为扩大政府投资规模的主力军。2023年政府债务总额70.6万亿元（包括中央国债余额29.86亿元，地方债务余额40.74万亿元），占GDP的56%。同时，PPP和地方融资平台公司融资行为，一并扩大了政府间接投资规模。

二是政策手段从“支出端”和“收入端”同时发力。2012—2015年，我国实行结构性减税，即“有增有减，结构性调整”的税制改革方案，结构性减税更强调有选择性减税，是为了达到特定目标针对特定群体、特定税种来削减税负水平。“增”主要是完善绿色税制，提高了成品油、卷烟的消费税等。2016年开始，我国实施大规模的减税降费，如全面实施营改增，加大收费基金清理和改革力度等。一般而言，扩大财政支出比减少税收具有更大、更直接的乘数效应，减税主要通过让利市场主体，增加民间可支配收入等方式实施经济扩张，但更有助于提升逆周期调节的精准性，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

三是政策执行更加注重有效性和精准度。随着我国经济进入高质量发展阶段，按照修订后的预算法和党的十九大要求，特别是《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台后，全面实施绩效管理的理念和方法引入财政政策制度设计和实施的方方面面，2017年以来积极的财政政策更加注重提质增效。同时，中央财政通过明确地方债劵的投资范围等措施，使积极的财政政策从总量调控为主转变为以结构调整为主。

四是政策效果强调逆周期和跨周期调节。2020年7月中央政治局会议首次提出“完善宏观调控跨周期设计和调节”，2021年7月中央政治局会议提出“要做好宏观政策跨周期调节”，2021年底召开的中央经济工作会议再次提出“跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合”。2023年底召开的中央经济工作会议进一步要求“强化宏观政策逆周期和跨周期调节”，这对积极财政政策的运用和效果提出了更高要求。逆周期调节要掌握好方式方法、力度和节奏，注重标本兼治，不能用力过猛。否则，当经济恢复平稳运行或者出现经济过热时，跨周期宏观调控的成本更高。

五是对赤字口径的客观认识。改革开放以来，无论是经济下行还是经济过热时期，我国财政赤字基本一直存在。在积极的财政政策周期内，除了2020年、2021年、2023年受疫情等特殊情况影响，一般公共预算赤字率分别达到3.7%、3.1%、3.8%外，其他年度我国赤字率一直未超过3%。按照新修订的预算法，2015年后发行的地方政府专项债券列入政府性基金预算支出，政府性基金预算收支缺口通过以后年度的项目收益偿还，但考虑到专项债项目属于公益类基础设施，一些项目自身收益平衡难度很大，多数通过国有土地出让收入偿还，在房地产行业低迷的背景下，专项债要作为“准赤字”予以考虑。

图2  1998—2023年我国GDP增长率与赤字率

完善积极财政政策的思考

财政是国家治理的基础和重要支柱，增强财政政策的调控能力和效果是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。在我国连续15年实施积极的财政政策的基础上，如何坚持守正创新，更加科学有效运用财政政策工具，促进国民经济高质量、可持续发展，值得认真研究和思考。

（一）关于积极的财政政策适度加力的把握。党的二十大报告明确指出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。好的财政政策应弥补市场机制的不足，而不是扭曲市场作用的发挥。我国的财政政策既要遵循市场经济的一般规律，更要考虑中国正处于社会主义初级阶段的特殊性。我国政府与人民的利益具有一致性，政府宏观调控的责任更大、可支配的资源更多、谋划应更为长远。从国际上看，2022年欧盟整体公共负债率为90.9%，赤字率为5.6%；2023年美国政府负债率为130%，赤字率为6.3%；日本政府负债率为260%，赤字率为7.1%。2024年，我国赤字率虽保持在3%，但赤字规模有所增加，加上超长期特别国债与专项债等政策工具，综合体现积极财政政策的“加力”。从未来发展看，我国突破赤字率3%和负债率60%，既必要，又可行。积极的财政政策要把握好前瞻性、公共性和有效性，尤其要谨防政府和国企对其他市场主体产生挤出效应。当然，财政政策的作用既不能低估，也不能夸大，要增强宏观政策取向一致性，加强财政、货币、土地、就业、产业、科技、区域、环保等政策协调配合，确保各级政府同向发力，攥指成拳，合力致远。 

（二）充分利用循证决策工具提升财政政策的精准度。近20年来，循证决策方法成为OECD国家政府公共治理的关键工具。基于证据制定政策，是指在作出计划、实施和改变公共政策、方案和提供高质量的公共服务之前，要咨询多种信息来源，开展系统性的调查研究和成本效益评估。循证决策贯穿政策事前、事中和事后全过程，可以帮助政府高效实现战略目标，提高公共服务能力，增进民生福祉。本文建议对2009年以来我国积极的财政政策效果进行全面系统评估，具体可以分为两个方面：一是评估各地方公共基础设施供需现状，二是评估税收优惠政策效果。在详实的评估证据基础上，通过投资乘数和减税乘数效应分析，科学判断未来的财政政策目标和方向，确保财政资源高效配置，避免政府决策的盲目性。财政政策的执行部门，要注重提高执行能力和水平，及时收集信息，做好全过程跟踪问效，防止偏离目标、损失浪费，导致财政政策的效果打折扣。

（三）加强财政政策与货币政策协调配合。财政政策与货币政策是国家从宏观上集中分配资金的两条不同渠道，二者密不可分，都能通过社会总需求与总供给发挥调节作用。财政直接参与国民收入分配，对国民经济结构调整作用更大；货币政策对调整经济总量作用更大，是扩张和紧缩需求的“总闸门”，财政政策的紧缩和扩张效应也要通过货币政策机制传导。除2008—2009年实施适度宽松的货币政策外，近30年来我国基本实施稳健的货币政策，总体看是成功的。但由于部分领域金融监管不到位等问题，也导致一些政策对冲，甚至诱发金融风险向财政转移。当前形势下，要严格落实党中央决策部署，加强财政政策和货币政策协调配合，财政通过专项债补充地方中小银行资本金，金融机构通过展期降息、置换等方式，缓释地方存量隐性债风险，防止财政风险与货币风险相互转化。 

（四）持续探索提升积极的财政政策效能的新路径。习近平总书记指出，“虽然说基础设施特别是公共性较强的基础设施投资的回报期可以长一些，但我们也不能把几十年以后的事都干了，即使应该干的也要看财力是不是可以支撑。”我国积极的财政政策要坚持问题导向，实行投资驱动与消费驱动模式并举，“基建国债”向“赤字国债”转型，供给侧和需求侧改革联动。具体建议：一方面，提高政府投资的精准度、有效性，聚集国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，包括城中村改造、养老服务设施和绿色投资等领域；另一方面，适当扩大重点民生领域保障范围、提高支出标准，提高居民消费能力和信心，如近期中央决定推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动，以及考虑增加婴幼儿补贴、延长免费教育年限、保障公共基础设施运维支出等。 

（五）加强“四资统筹”提高积极财政政策的执行力。加强财政资源统筹是实施积极财政政策的应有之义，要运用系统化思维，树立“大财政观”，讲求“大绩效”。所谓“大财政观”，就是统筹资本、资金、资产和资源，发挥政府投资基金的股权投资、专项债用作资本金的“四两拨千斤”作用。所谓“大绩效”，既包括政府“四资”统筹的宏观绩效，也包括部门、行业、重要领域的中观绩效，还包括具体项目和政策的微观绩效。从政府总资产、总负债角度出发，统筹一般公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算形成一本“大预算”，盘活行政事业单位和公益类企业国有资产，创新投融资工具，引导社会资本投入，为积极财政政策创造新空间。

（六）财政政策跨周期调节要与财税体制改革相辅相成。财政政策实施逆周期和跨周期调节，既要立足当前，又要着眼长远，必须着力破解深层次体制机制障碍，从更多追求年度经济增长转到确保国民经济社会可持续发展上来。中央经济工作会议明确要求，谋划新一轮财税体制改革，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力。具体可以从以下几方面考虑：一是为应对老龄化时代到来，要通过税制改革适当增税特别是地方税、统筹国有资本经营收益等举措，保障预期养老保险开支；二是为2035年实现基本公共服务均等化目标，要进一步理顺中央与地方财政关系，优化转移支付结构，既要向地方适度放权，又要缩小地区间财力差距；三是制定中期财政规划，编制好政府资产负债表，严格控制地方债风险，确保分年度化债方案落实，防范局部地区债务风险恶化，严格执行财政纪律，监督债务严重的地方财政重整，增强财政可持续性，为我国经济社会高质量发展保驾护航。

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