建国以来,我国预算会计长期以收付实现制为会计核算基础。从运行情况看,作用是明显的。一是充分体现了国家预算管理这个重心,反映和监督了我国国家预算的执行情况,保障了经济健康、稳定地发展。二是及时掌握了财政资金供需情况,保证了财政资金的正常供给,维护了国家机构的正常运转,促进了各项社会事业健康发展。三是对科学分析预算执行进度,检查预算单位执行预算定额,加强财政财务管理和监督等方面,起到了积极的作用。但是,由于我国经济体制和财政管理体制改革在不断深化,预算管理的目标和范围也有了新的拓展,特别是中国加入WTO后,我国预算会计环境发生了很大变化。预算会计完全以收付实现制为核算基础,与新时期的财政管理目标越来越不相适应,主要表现在:
(一)不能客观反映财政实际结余和预算执行的成果。衡量预算执行成果的一条重要标准就是预算结余情况。按照收付实现制原则,当年的预算结余就是当年实际发生的收入和支出的差额。这样,就会存在两方面问题。一是政府及其部门为了实现当年收支平衡,可以人为地调节当年的收入和支出,以达到预算平衡的目标。而在财政平衡的背后,或多或少地还存在着财政预征虚收,应支未支、应退未退等虚假平衡现象。二是账面反映的预算结余数额很大,但同时存在着大量的预算已安排,因现金短缺等原因而暂时未落实的支出项目,如欠发工资和专项支出经费不到位等,使财政结余失真。
(二)不利于科学评定政府及其部门的运营绩效。收付实现制以现金是否实际收到或是否实际付出为标准确认和计量,忽视了收入实现、资源耗费和负债形成的时间,不能准确反映政府及其部门在各会计期间提供公共产品和服务的实际成本及应承担的责任,现金流量不能恰当地将年度中耗费的资源与提供的公共产品或服务进行配比。同时,作为政府主体所拥有的国有资产或经济资源价值运动的全过程,不能从财务报告信息中体现出来,公众不能直接地了解政府受托理财的结果。
(三)预算会计信息不利于经济分析与比较。在收付实现制下,建立在现金流量基础上的预算会计信息,不可比性较大。一是纵向不可比。收付实现制是按当期实际缴入国库数和支付数分别确认和计量预算收支的。这样,一些应分属不同会计期间的收入和支出项目,由于集中在本期发生,往往导致前后会计期间会计信息不可比性较多(如一次性支付债务本息等形成的支出)。二是横向不可比。收付实现制确认支出和费用的标准,是资金是否已实际付出,而不核算资本的损耗。如资产购置在购入时直接列支,没有将资产购置的成本予以资本化,并在资产使用期限内分期计入成本。这样,因资产购置的不平衡,预算单位之间难以进行绩效比较。
(四)预算会计信息不能满足政府经济决策的需要。在收付实现制下,预算会计确认、计量、记录和报告的重心是当期的预算收支执行情况及结果,不能全面、系统、完整地反映整个预算资金运动的连续过程及累积的结果,不能客观反映当期的财务行为对以后年度的影响。这不利于政府经济决策,不能真实反映政府潜在的债务风险,也无法正确评估政府的持续营运能力。