最近,财政部党组专门研究了注册会计师管理体制问题,提出要依法界定注册会计师管理的行政职能和行业自律职能,终止委托行政管理职能,行政职能由财政部有关司局行使,中国注册会计师协会负责行业自律管理。财政部党组的决定主要基于以下考虑:
(一)切实履行《会计法》、《注册会计师法》赋予的职责。《会计法》、《注册会计师法》明确规定,财政部门履行对注册会计师行业的监管职能,其中《注册会计师法》规定了财政部门行使的职责共十三项。但在当时行政部门包办行业团体的情况下,行政部门与行业团体的职责分工没有严格界限,为了简化程序,减少中间环节,将注册会计师管理的行政职能委托注册会计师协会行使,这一做法是在特定历史条件下所采取的过渡性措施。近年来,随着法治化进程的加快,依法行政的氛围逐步形成。要求财政部门管理会计工作必须依法进行,既不能“越位”,也不能“缺位”。同时,由注册会计师协会行使行政管理职能,出现了一系列法律上的障碍,制约了行政管理职能的到位。比如:注册会计师协会作为社会团体承担行政管理职能,不具备《行政处罚法》规定的被委托资格,其执法主体和执法人员的资格受到质疑。在这种情况下,仍由注册会计师协会行使行政管理职能,不符合市场经济发展要求。
(二)切实加强会计监管。近一个时期以来,打击会计造假、加强会计监管已成为世界范围的热门话题。在会计诚信问题上,除了公司管理层的欺诈、舞弊外,一些注册会计师也扮演了不光彩的角色。由于注册会计师的执业质量关系会计信息的真伪,因此,加强对注册会计师行业的监管,应当逐步成为会计监管的重点之一。注册会计师协会作为职业组织,主要任务是维护注册会计师的合法权益、对行业实行自律性的监管、为注册会计师提供技术支持,由其履行行政管理、监督检查职能,与注协的实际“身份”不符。从近年来的实际情况看,注册会计师协会在处理注册会计师和会计师事务所过程中,往往处于两难境地,影响了监管工作的深入进行。
(三)切实改进行业性自律监管,强化协会的服务功能。随着我国会计市场的逐步开放,注协的定位和运作方式等也应逐步与国际惯例接轨,一些本来应由注协承担的工作需要大大加强,比如,当前的经济业务发展非常快,会计业务的复杂性不断增强,这就要求审计工作与时俱进。从现实看,我国审计工作整体水平还不高,需要对注册会计师进行专业培训、技术指导、诚信教育等;再比如,近年来对注册会计师的诉讼案件日益增多,注册会计师们迫切希望注协提供法律援助和技术支持,但由于注协“角色混淆”,这方面的工作做得还很不够。
正是基于上述考虑,部党组作出了依法理顺注册会计师行业行政管理体制的决定,经多方面征求意见、调查研究和认真讨论,形成以下意见:
1.切实加强对注册会计师行业的监管。一方面,加强对注册会计师审计质量的日常监督,每年抽查一批审计报告;另一方面,对注册会计师出具非标准审计意见的报告,财政部门应当据此线索,跟进对有关企业的会计资料进行深入检查。对检查中发现的问题,依法严肃处理。
2.理顺注册会计师监管体制,明确行政管理和行业自律职能。按照《注册会计师法》规定将对注册会计师行业监管的行政职能归位财政部门,强化财政部门对注册会计师行业的监管手段和措施;注册会计师协会作为行业组织侧重于行业自律监管和为注册会计师提供服务。从长远看,应在财政部内设专门机构专司注册会计师行业管理;近期可采取过渡措施将注册会计师行业的行政职能分解到有关司局,暂时由有关司局行使,逐步使行政职能归位:一是,批准设立会计师事务所和外国所常驻机构、审批执业准则以及对准予注册的注册会计师实行备案等职能由会计司行使;二是,对注册会计师和会计师事务所的监督检查职能由监督检查局行使;三是,行政处罚决定书的会签及听证等仍由条法司负责。为了保证有关司局行政管理职能的到位,部党组还给会计司和监督检查局,适当增加了编制。
3.研究具体实施方案。为了贯彻落实部党组会议精神,有关单位专门召开会议,研究具体方案,明确职责分工和工作交接步骤。