时间:2020-08-14 作者:
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摘要:
刘永泽,1950年1月15日出生于河北省滦南县,1997年7月获东北财经大学管理学博士学位。现任东北财经大学会计学院院长、博士生导师,兼任中国会计学会理事、中国金融会计学会副会长、全国工商管理类专业教学指导委员会委员、中国注册会计师协会理事。出版专著:《工业企业成本控制》、《国有企业改制及其相关问题研究》两部;主编全国统编教材《管理咨询》(中注协)、《中级财务会计》(教育部)、《成本管理》(教育部)3部。主编其他教材16部。在《会计研究》等国家级刊物上发表学术论文10篇,在省部级刊物上发表论文60多篇。主持了财政部、教育部、中国会计学会、省社科基金、省会计学会等课题项目9项。1997年被评为东北财经大学跨世纪学科带头人和财政部跨世纪学科带头人。2001年被评为辽宁省优秀教师和省政府特殊津贴获得者。
美国安然等国际性财务事件,使会计监管问题引起了全世界的普遍关注。在我国会计界也引发了一场围绕“会计监管”问题的大讨论。现将会计监管的一些热点问题综述如下。
一、会计监管的含义
会计监管是指对会计的监督和管理。关于会计监管的确切含义是什么,会计理论界至今尚未形成共识。一种意见认为,会计监管是指政府或...
刘永泽,1950年1月15日出生于河北省滦南县,1997年7月获东北财经大学管理学博士学位。现任东北财经大学会计学院院长、博士生导师,兼任中国会计学会理事、中国金融会计学会副会长、全国工商管理类专业教学指导委员会委员、中国注册会计师协会理事。出版专著:《工业企业成本控制》、《国有企业改制及其相关问题研究》两部;主编全国统编教材《管理咨询》(中注协)、《中级财务会计》(教育部)、《成本管理》(教育部)3部。主编其他教材16部。在《会计研究》等国家级刊物上发表学术论文10篇,在省部级刊物上发表论文60多篇。主持了财政部、教育部、中国会计学会、省社科基金、省会计学会等课题项目9项。1997年被评为东北财经大学跨世纪学科带头人和财政部跨世纪学科带头人。2001年被评为辽宁省优秀教师和省政府特殊津贴获得者。
美国安然等国际性财务事件,使会计监管问题引起了全世界的普遍关注。在我国会计界也引发了一场围绕“会计监管”问题的大讨论。现将会计监管的一些热点问题综述如下。
一、会计监管的含义
会计监管是指对会计的监督和管理。关于会计监管的确切含义是什么,会计理论界至今尚未形成共识。一种意见认为,会计监管是指政府或会计职业团体对会计工作的干预,以确保会计工作能够合理、有序的进行。另一种意见认为,会计监管不仅是对会计工作的一种干预,更是对会计工作的一种保证。若只把会计监管片面地理解为“干预”,那必然是间接的,而会计监管本质上要求必须具备经常性、全面性和连续性。但大多数学者则认为,会计监管应该是自律与外在约束的协调统一。在一个组织内部,由于存在着众多的管理层次和复杂的利益关系,对存在于组织内部各层次、领域、环节中的会计也需要严密而有效的监管。这种会计监管很大程度上属于组织的自我约束行为,与政府、社会或行业对组织的会计监管,在性质上是不同的。但是,这两种会计监管的目标应该基本一致,都是为了防范控制会计信息失真和有效协调各方利益。没有一个健全的组织内部会计监管会计制度,外部会计监管制度必将难以顺利地实现目标。反之,若缺乏强有力的外部监管制度保证,内部会计监管最终将流于形式而无法取得积极效果。也有些学者认为,会计监管是一种制度,包括会计监管的正式规则、非正式约束及其实施机制(刘明辉,2002)。会计监管的正式规则主要包括相关法律、会计信息的披露规则、会计规范、审计规范等。非正式约束是指每个国家的文化环境。实施机制是指会计监管的方式和手段,即由谁去监管,怎样去监管。
二、会计监管的内容
会计监管包括哪些基本内容,也是颇有争议的问题。一些学者从会计师事务所和会计人员两个方面概括了会计监管制度的基本内容,认为会计监管分为会计信息披露监管和会计职业监管。会计信息披露监管主要解决会计信息质量真实、可靠。监管对象主要是企业,监管的基本手段是法规、会计准则及其相关解释等。会计信息披露监管相对来说具有较强的技术性。会计职业监管主要解决会计职业准入、会计执业标准、会计职业道德、会计人员法律责任,以及会计职业教育等,核心是为了使每一位会计人员恪尽职守。另一些学者认为,会计监管的完整内容应包括会计与审计两大环节。作为监管会计环节的内容,主要包括会计处理方法、会计信息披露、会计人员、会计工作制度安排等;而监管审计环节的内容,包括注册会计师及事务所、审计程序和方法、审计报告形式等。还有些学者认为,会计监管的内容应包括会计人员监管层面、会计制度监管层面、会计账簿监管层面、会计票证监管层面和会计服务市场监管层面。
三、政府监管与行业自律
美国安然事件出现之后,似乎政府监管取代行业自律已成为一种必然,那么政府监管是不是尽善尽美,行业自律是不是还有其存在的必要呢?政府监管与行业自律究竟是什么关系?这也是当前的一个热门话题。
美国会计监管的历史经验值得借鉴。20世纪70年代,美国出现了30年代经济危机以来最为严重的一系列重大审计失败案。此时,美国注册会计师协会(AICPA)建立了一整套的行业自律监管机制,特别是成立了公共监管委员会(POB),对注册会计师的独立性和审计质量实施监管,美国国会和SEC认同了这种注册会计师行业自律制度中的标志性组织。实践证明,美国的POB在注册会计师行业监管中发挥了重要的作用。但由于美国财务欺诈案时有发生,世界经济发展迅速,各种金融工具不断翻新和复杂化,尤其是安然事件的突发,更暴露出美国以POB为代表的行业自律监管制度的严重缺陷和漏洞。为此,美国政府采取了一系列的改革措施。美国总统于2002年3月7日就加强会计监管、约束公司高管人员、为投资者提供更好的信息等问题提出了十点建议,并主张建立一个新的独立监管机构,在SEC的监管下负责监管注册会计师行业。2002年4月24日,美国众议院通过了《公司审计责任、义务和透明度》的强化会计监管法案。2002年7月底美国国会两院又通过了《2002年公众公司会计改革和投资者保护法》。这些法案的出台,将从法律制度上对美国注册会计师行业自律制度产生重大影响,并预示着美国25年来以POB为代表的行业自律监管制度将被一种新的监管方式所代替。
大家认为,美国这种只强调会计行业自律的作法,实际上是对注册会计师的一种放纵(陈郡,2002)。以经济学理论为基础进行分析,会计信息本质上属于公共物品,其消费的非竞争性和非排他性、生产和消费的不可分、强制性消费等特征,给政府介入提供了最寻常的理由(樊纲,1995)。在会计信息市场上,纯粹的市场力量难以有效防止信息生产不足或过剩的发生,也无法确保会计信息质量(黄世忠,2002)。市场解决不了所有的问题,“看不见的手”总有失灵的时候。当市场失灵的时候,政府监管就显得更有效率。
靠行业自律通过“同业互查”对注册会计师的审计质量进行监管,缺乏应有的独立性。行业自律存在着难以逾越的利益冲突障碍,行业协会既是“守护神”又是“监管者”。这种角色的冲突是行业自律走向衰败的重要原因。从美国的经验教训可以深刻地认识到,在当今这样一个极其复杂的多方博弈的市场经济中,仅仅依靠哪一个行业自律性组织来进行会计监管都是不现实的和无效的,其结果是不能达到资源的最优配置。而只有通过行政监管手段才能达到保护投资者利益,维护社会安定的目标。大家认为,监管毕竞也有鞭长莫及之处,外部监管和行业自律并不相互排斥,行业自律和外部监管应该相互补充。外部监管和行业自律相结合是未来的发展方向。我们不赞成会计监管模式选择上的极端主义一从“只有市场”的极端走向“只有政府”的另一个极端。市场不是万能的,政府也不是救世主,不切实际地夸大政府的作用,同样不利于高质量会计信息的产生。在会计监管问题上,政府的主要作用是弥补市场机制不足,而不应成为市场的替代。如何使政府监管与市场机制相得益彰,是选择会计监管模式的关键(黄世忠,2002)。
具体来讲,关于注册会计师审计技术性层面和职业道德方面的规范,应实行严格的外部监管,由外部管理体制机构制定,但可以吸收注册会计师的广泛参与。总之,独立审计准则的制定应当体现以外部监管为主,注册会计师积极参与的思路。但是,对于注册会计师职业道德的外部监管要比独立审计准则技术层面的外部监管要困难的多。为此,不仅需要外部监管,而且在职业道德方面,注册会计师的行业自律将发挥更大作用。行业自律和外部监管的相互补充和有机结合是目前世界范围内对会计职业进行规范的主流。英国从1999年已经由原来纯粹的行业自律模式过渡到行业自律和外部监管相结合的模式。美国这次改革,尽管十分重视政府在会计监管中的作用,但并没有全盘否定行业自律(黄世忠,2002)。
四、我国会计监管的现状及分析
在我国,会计监管问题之所以如此为人们普遍关注,主要在于中国会计信息存在着严重失真问题。就会计信息监管而言,我国国有企业传统上只有会计信息的报告制度,而没有会计信息的公开制度。会计信息的监督大多局限在有限的报告渠道内,国有企业会计信息的使用者主要是政府有关部门,国有企业会计信息的不公开性,以及股权不流动,决定了国有企业与上市公司不同,不可能面临市场投资者监督,以及市场参与出于各种目的的广泛监督压力。国有企业的会计信息监管在我国集中表现为行政监管,如我国现有的财政、审计、税务、银行等机关都负有对国有企业会计监管职责。我国国有企业的特殊管理体制,决定其会计监管只能采用政府监管的方式(夏冬林,2002)。然而,局限于行政监管的会计监管模式毕竟存在很大的不足,改革完善已是当务之急。大家认为,我国的会计监管制度主要存在以下问题:
(一)会计监管的法制建设滞后。
主要表现为以下两点:
1.会计监管配套的法律法规不完善,缺乏适当的诉讼机制,实际操作中处罚力度有限。我国现行的会计法规体系存在着许多不足,例如我国至今也未出台《民事责任赔偿法》,从我国目前对会计信息披露违规案件的查处情况看,主要是以行政处罚为主。处罚力度的加大基本上体现在追究主要责任人的刑事责任上。在财产责任方面一般表现为对当事人的违法所得全部由国家罚没,但却没有对投资者的民事赔偿责任。虽然《证券法》规定了民事赔偿责任优先承担的原则,但在司法实践中,由于现有的法律中缺乏适当的诉讼机制,致使投资者的损失事实上得不到赔偿。即使在刑事责任和行政责任方面,监管力度同样显得不够。
2.从会计监管的法律环境看,我国会计法规之间的协调存在问题,有时甚至相互矛盾。部门立法,部门分割,有关措施缺乏照应或相互交叉,或存在遗漏和抵触现象,形式不规范,体例不统一,编号不系统,致使监管部门很难对会计违法行为进行定性。
(二)财政部门会计监管主导作用不突出。
我国的会计监管是多方位进行的,各机构之间的职能重叠交错,多头监管现象普遍存在,导致监管部门的职能异化,以至于不分主次,这些弊端将会造成部门之间相互协调困难,最终导致无效的监管,同时也削弱了政府会计监管的权威性。财政部门作为我国会计工作的行政管理机关,在宏观会计监管方面负有领导职责。但由于我国在会计监管方面缺乏比较明确的思路,财政会计监管的龙头地位并未确立,加上财政部门会计监管力量不够,有限的会计监管不能真正到位,会计监管并未走入规范化、经常化、全程化轨道。
(三)社会监管乏力。
社会对会计的监管由于监管人员进入门槛低,素质不高,影响了会计监管的效率和素质。另外,中国多数人重感情,法制观念淡薄。不然,同样是利益侵夺,偷盗之类的道德行为会人人喊打,而使投资者损失惨重、影响面更大的会计造假行为却使造假者心安理得,这就是中国人特有的思维方式(刘永泽,2002)。个人的成败很大程度上取决于他驾驭周边环境与人际关系的能力,而较少地取决于他对工作本身责任的担当。这样我们就可以理解,为什么有些注册会计师可以毫不负责地对严重失实的会计报告出具无保留意见的审计报告。因为他们只是依靠“关系”吃饭。“拿人财物,替人消灾”,这怎么能要求他们有自主人格,又怎么能指望他们“独立、客观、公正”呢?(潘立新,2002)
(四)内部监管薄弱。
一些单位缺乏应有的内部治理结构,所有者、经营者、管理者各自角色错位,利益失衡,关系不顺,单位规章制度或不全或流于形式,会计人员既无认真执行制度的动力,又无严格执行制度的保障;内部审计只是例行政府审计的公事,而未真正发挥内部控制积极作用。
五、我国应建立什么样的会计监管体系
在我国应建立一个什么样的会计监管体系,在会计学界讨论得比较热烈。一种意见认为,我国应构建以政府为主导的会计独立监管模式。在构建这种监管模式时,应当确保监管机构的权威性、代表性和独立性。就权威性而言,可考虑将监管机构直接纳入全国人大或国务院的直接领导下,如设立“全国人大(或国务院)会计监察领导小组”,小组成员由人大法工委、财政部、人总行、证监会、审计署、税务总局等权威政府部门的有关领导组成;代表性可通过吸收政府部门、信息使用者、信息提供者、信息鉴定者的代表组成会计监管基金会,负责监管委员会的人事任免和经费审批;独立性要求监管委的全体成员由专职、高薪的专业人士组成,经费单列,独立进行决策,但会计监管基金会保留否决权。大家认为,以政府为主导的独立外部监管模式,其优点是既保持政府的主导地位,也维护行政权力的权威性,又不使政府陷于繁杂的日常监管事务。从会计服务市场上看,这种监管模式主张剥夺注册会计师行业协会的监管权和准则制定权,将其收归政府部门,以克服行业协会角色冲突(既是监管者又是守护神)所带来的弊端,避免行业协会过多地偏袒会员而损害公众利益,从制度安排上确保政府维护社会公众利益地位。此外,这种监管模式还可以调动行业协会的积极性,充分发挥行业协会熟悉执业环境及其技术专长的优势,提高监管效率。
另一种意见认为,除了要借鉴美国等西方国家的历史经验,还必须考虑我国国情和我国特有的文化背景。我国最大的国情就是:中国是社会主义市场经济,而且还处于初级阶段,市场发育很不完善,很不规范,必须依靠行政手段来管理会计监管工作。在现阶段,我国还应多一点“强制”,少一点“灵活”,建立以行政会计监管为主的监管体系,更容易被国人接受,也更符合中国的国情(刘永泽、陈艳,2002)。另外,我国的会计职业队伍的素质还远远达不到所需要的专业判断水平。联系我国会计监管的现状,以政府监管为主的会计监管模式是我们的基本方向,但我们并不否认行业自律在会计监管中的作用,会计监管体系框架的构建要充分体现国家所倡导的“法律规范、政府监管、行业自律”三位一体的基本思想。会计监管体系应该包括会计监管立法体系和会计监管执法体系两个方面的含义。会计监管的立法体系解决的是会计监管的法律建设问题,它是实现会计监管的手段和工具,通常由全国人大常委会负责制订法律,由政府有关部门制订准则、行政规章制度,由自律性组织制订其行规(刘永泽、陈艳,2002)。会计监管的执法体系需要从会计监管活动中各要素之间的互动关系来体现,它主要包括会计监管主体、会计监管对象以及会计监管范围等问题。值得注意的是,监管主体主要从政府机构和自律性组织两个方面来界定,而政府机构如财政部门、证监会、审计部门要承担会计监管的主要职能,因为它的地位独立,与被监管者没有依附关系和利益关系,并且有法定的权威和强制力,具有其他组织无法比拟的优势。而自律性组织如中国注册会计师协会则在会计监管中起着辅助的作用,它不应带有明显的政府色彩,理应是一个民间组织,应该为了行业的发展和行业的社会承认,制订行规,建立行业自律,通过对会计师事务所的监管来实现对企事业单位或者其他经济组织的会计行为的监管。总之,会计监管体系框架的构建应充分体现国家所倡导的“法律规范、政府监管、行业自律”三位一体的基本思想。
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