时间:2020-08-14 作者:
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摘要:
2002年,国际金融组织贷款的财务会计工作取得了很大的进展。财政部国际司与有关司局一起,研究了如何将政府外债纳入中央财政预算管理的问题;根据不断变化的国际、国内金融形势,积极主动地防范债务风险,优化了债务结构;积极研究和采取有效措施,多方协调,逐步解决了一些历史积欠问题,减轻了项目单位的负担。
一、研究如何将政府外债纳入中央财政预算管理的问题
2002年,重点研究了政府外债纳入中央财政预算管理问题。我国政府外债主要是由国际金融组织贷款和外国政府贷款构成,这两种贷款按偿还责任分为两类:一类是统借统还贷款,指中央财政统一借入并负责偿还的贷款;一类是统借自还贷款,指中央财政统借、地方和项目单位承担还款责任的贷款。统借统还贷款的还本付息已经纳入中央财政预算管理,但其收入及用该收入安排的项目支出尚未纳入预算;统借自还贷款收入、还本付息支出及用该项收入安排的项目支出均未纳入预算管理。
通过分析和研究,认为可以将统借统还贷款收入、支出及还本付息均纳入中央预算管理,统借自还贷款收入、支出及还本付息在预算外单独核算和管理。统借统还贷款债务的最终还款责任就是由中央财政来承担,项目单位只负责用...
2002年,国际金融组织贷款的财务会计工作取得了很大的进展。财政部国际司与有关司局一起,研究了如何将政府外债纳入中央财政预算管理的问题;根据不断变化的国际、国内金融形势,积极主动地防范债务风险,优化了债务结构;积极研究和采取有效措施,多方协调,逐步解决了一些历史积欠问题,减轻了项目单位的负担。
一、研究如何将政府外债纳入中央财政预算管理的问题
2002年,重点研究了政府外债纳入中央财政预算管理问题。我国政府外债主要是由国际金融组织贷款和外国政府贷款构成,这两种贷款按偿还责任分为两类:一类是统借统还贷款,指中央财政统一借入并负责偿还的贷款;一类是统借自还贷款,指中央财政统借、地方和项目单位承担还款责任的贷款。统借统还贷款的还本付息已经纳入中央财政预算管理,但其收入及用该收入安排的项目支出尚未纳入预算;统借自还贷款收入、还本付息支出及用该项收入安排的项目支出均未纳入预算管理。
通过分析和研究,认为可以将统借统还贷款收入、支出及还本付息均纳入中央预算管理,统借自还贷款收入、支出及还本付息在预算外单独核算和管理。统借统还贷款债务的最终还款责任就是由中央财政来承担,项目单位只负责用款,不承担还款责任,实际上是中央财政通过财政部对外借入后,将其转化为财政资金,无偿拨付给项目单位使用。因此,统借统还贷款的收入、支出及还本付息应该同一般财政性资金一样纳入中央财政预算进行管理。而统借自还贷款的还款责任不在中央财政,在项目单位和地方政府,实际上是中央财政代项目单位和地方政府借的钱,将这部分贷款也纳入中央预算进行管理将会对中央财政预算造成极大的冲击,同时也会使债务责任变得很不清晰,加大地方和项目单位在还款问题上的依赖性。但可以考虑将统借自还贷款纳入地方各级财政预算进行管理。
所有国际金融组织贷款都由财政部统一对外偿还,统借自还的国际金融组织贷款对外还款资金均来源于项目单位或地方就相应项目对财政部的还款。但由于在项目单位或地方对财政部的还款和财政部对外还款之间存在一定的时间差,经常还有相当多的项目单位不能按时向财政部还款,因此财政部必须用周转金予以先行垫付。另外,即使是中央财政预算统还的债务,由于其拨款程序上的原因,加上有的项目并不是全部统还,而对外还款要求按时按量、且要保持一致,因此有时也需要利用周转金先行垫付,然后预算予以回补。由于中央预算不能安排这样的周转金用于对外垫付,因而国际金融组织贷款还贷准备金的存在就显得必不可少。为规范管理行为,2002年底起草了《财政部国际金融组织贷款还贷准备金管理办法》,待报国务院批准,该办法的制定,旨在对国际金融组织还贷准备金资金来源、使用范围、管理与运用等方面予以进一步明确和规范。
二、根据不断变化的国际、国内金融形势,积极主动地防范债务风险
随着国内外金融市场的发展以及政策环境的宽松,有了更多的债务风险管理的需求,同时应借款人要求,世界银行及亚洲开发银行纷纷推出了以市场为基础的贷款产品,而且这些贷款产品内含了很多风险管理的灵活性,为主动进行债务风险管理提供了条件。
世界银行最早推出的贷款产品是货币总库制贷款,该类贷款通过加权平均的方式在所有借款人之间平均分配利率和汇率风险。我国1996年以前批准的贷款均属这种贷款产品。这种贷款的主要缺陷有两个,一是汇率风险的计算和分摊过程不透明,借款人无法预测和管理贷款的汇率风险;二是贷款利率与市场利率相脱节,借款人无法预测贷款利率,难以通过市场手段有效管理利率风险。鉴于总库制贷款的上述缺陷,世行在1996年推出了单一货币浮动利差贷款产品(VSL),该贷款产品成为利用世行贷款的主流。为了帮助借款人锁定总库制贷款下的汇率风险,世界银行还同时推出了单一货币分库贷款,用于将原有的货币总库贷款下已支付未偿还金额转换成以美元为主的贷款,并于1998年将转换后的单一货币分库贷款的汇率风险固定下来。与总库制贷款相比,单一货币分库贷款已将汇率风险锁定,但由于世行是通过大量的货币调期来实现汇率风险锁定的,货币调期成本相应计入贷款利息之中,因此这类贷款利息明显高于总库制贷款2~3个百分点。自1999年7月1日起,世行又推出了单一货币固定利差贷款(FSL),这与1996年推出的浮动利差贷款(VSL)一起,成为目前世行的主流贷款产品。
亚洲开发银行的贷款产品的沿革也基本上遵循了世行的轨迹。亚行最早的贷款产品也是总库制多币种贷款,在1994年推出了总库制单一美元贷款。2001年7月1日,亚行借鉴世行的浮动利差贷款和固定利差贷款的优点,推出了以LIBOR为基础的新贷款产品(LBL)。
上述三类新的贷款产品,即世行的VSL、FSL和亚行的LBL都是以6个月伦敦同业拆借利率(LIBOR)作为定价基础,彻底改变了以前总库制贷款利率水平与市场水平严重脱节的状况。
为了调整债务结构,降低债务成本,我国提前偿还了部分利率严重脱离市场水平且汇率风险也较大的贷款。目前,在伦敦同业拆借利率(LIBOR)水平不足1.5%的情况下,世行的总库制贷款利率高达5.02%,单一美元分库贷款利率高达7.9%;亚行的多币种贷款利率为3.91%左右,而且还款以日元为主,由于目前日元市场利率很低,所以此类贷款利率远远高于市场利率,且潜在的汇率风险也很大;亚行美元分库贷款利率为6.34%。由此可见,总库制贷款和单一美元分库贷款的利率脱离市场利率水平,在目前市场利率普遍下降的情况下,这类债务的成本很高,同时由于美元贬值压力较大,这类贷款还面临着较大的汇率风险。提前偿还贷款是减少这类债务风险的最直接、最有效的手段,国家也为提前还款提供了相应的政策支持。为确保对外偿还,我国的外债实行由财政部和金融机构对外筹措,然后转贷给企业的管理方式,而事实上,大部分外债的真正的承贷和还贷主体是企业,主要是国有大中型企业,因此,国有大中型企业外债风险管理应是当前我国外债风险管理的重点。据此,国家计委、中国人民银行及国家外汇管理局于2002年7月8日联合下发《国有和国有控股企业外债风险管理及结构调整指导意见》,要求国有和国有控股企业对筹借的“国际金融组织、外国政府、境外金融机构”等贷款加强债务风险管理,支持国有大中型企业通过借低还高调整外债结构,允许办理以还债为目的的远期购汇。
在这种情况下,财政部认真研究了世行贷款中不同产品的汇率风险和利率风险,适时地利用国际金融组织贷款还贷准备金提前偿还了部分总库制贷款和单一美元分库贷款,并指导部分项目单位利用自有资金或向国内银行借款主动提前偿还了部分贷款。2002年,共提前偿还了32笔世界银行贷款,金额达17亿美元;还提前偿还了5笔亚洲开发银行贷款,金额达4.8亿美元。这些贷款的提前偿还,减少了债务风险,优化了债务结构,为国家及项目单位节约了大量的未来利息支出。
三、积极研究和采取有效措施,多方协调,逐步解决了一些历史积欠问题
我国利用国际金融组织贷款20年来,由于各种原因积累了一些老大难问题,例如,一些项目的欠款问题非常严重,亟待解决。形成这些老大难问题的原因是多方面的,其中有很多是由于客观环境的变化、国家政策调整的因素造成的。
2002年,积极研究和探讨长期拖欠问题。重点研究了早期金融组织贷款农业项目的汇率损失以及由于国家投资体制和财务管理体制改革造成的问题。
由于80年代以来我国汇率制度经过一系列重大调整,尤其是1994年汇率并轨,使早期的一些国际金融组织贷款项目发生了巨额的汇率损失,特别是一些农业项目,农民因此而背上了沉重的债务包袱。为贯彻中央“切实减轻农民负担”的精神,同时为配合国务院农村税费改革的顺利进行,对早期世行贷款农业项目进行了认真的调查研究,测算了这些项目发生的汇率损失。确定中央与地方共同负担这些汇率损失是比较实际的解决方式。经过与有关部门积极主动协调并报国务院批准,2002年已通过中央与地方两级财政分担等方式,先期解决了个别问题特别突出的项目的汇率风险负担问题,同时提出了逐步解决一批此类涉及农民负担问题项目的汇率风险负担的计划,2003年起将予以实施。
另外,由于国家投资体制和企业财务管理体制方面的原因,导致一些项目在偿还世行贷款债务方面出现严重的拖欠问题。经调查研究,多方协调,最后通过中央财政的部分支持,基本解决了一个困扰多年的老大难项目的欠款问题。
(财政部国际司供稿 臧发臻执笔)
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