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摘要:
1998~2002年,财务会计监督工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻落实党中央国务院领导同志对财务会计监督工作的一系列重要指示精神,紧密围绕整顿和规范市场经济秩序和财政改革管理的中心工作,不断调整财务会计监督的工作重点和方式方法,财务会计监督工作逐步从突击性的大检查向日常性的监督检查转变,从主要依靠行政手段向主要依靠法制手段转变,从主要依靠政府监督向政府监督与社会监督相结合的方向转变,从主要侧重事后检查向事前事中事后监督相结合的全过程监督转变。五年来,财政部通过组织驻各地财政监察专员办事处(以下简称专员办)开展各种形式的财务、会计、预算监督检查,共查出各种违规违纪和有问题资金669亿元,已追缴入库中央财政收入40亿元,提出处理责任人建议296件,追究党纪政纪和行政处分的达140人,移送司法机关处理的8人。通过严格查处财经领域的违法违纪行为,严肃了财经纪律,维护了财经秩序,为社会主义市场经济体制的建立和发展,为财政改革的顺利推进和财政管理的有效加强作出了积极贡献。
一、五年来财务会计监督成效显著
1998年,国家对财务会计监督方式进行了重大调整,正式取消了开展达13年之久的一年...
1998~2002年,财务会计监督工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻落实党中央国务院领导同志对财务会计监督工作的一系列重要指示精神,紧密围绕整顿和规范市场经济秩序和财政改革管理的中心工作,不断调整财务会计监督的工作重点和方式方法,财务会计监督工作逐步从突击性的大检查向日常性的监督检查转变,从主要依靠行政手段向主要依靠法制手段转变,从主要依靠政府监督向政府监督与社会监督相结合的方向转变,从主要侧重事后检查向事前事中事后监督相结合的全过程监督转变。五年来,财政部通过组织驻各地财政监察专员办事处(以下简称专员办)开展各种形式的财务、会计、预算监督检查,共查出各种违规违纪和有问题资金669亿元,已追缴入库中央财政收入40亿元,提出处理责任人建议296件,追究党纪政纪和行政处分的达140人,移送司法机关处理的8人。通过严格查处财经领域的违法违纪行为,严肃了财经纪律,维护了财经秩序,为社会主义市场经济体制的建立和发展,为财政改革的顺利推进和财政管理的有效加强作出了积极贡献。
一、五年来财务会计监督成效显著
1998年,国家对财务会计监督方式进行了重大调整,正式取消了开展达13年之久的一年一度的税收财务物价大检查,将财务会计监督明确为财政部门的一项日常性工作。五年来,各级财政部门严格履行财务会计监督职责,积极开拓创新,在不断建立健全财务会计监督的法律法规制度的同时,广泛实行了会计信息质量抽查、财政财务事项审核、财政财务事项专项检查,等多种财务会计监督方式,成效显著。
(一)加快财务会计监督法制化、规范化建设步伐。
为促进以法行政,五年来,财政部门将财务会计监督法规制度建设摆上重要议事日程,做了大量工作,取得了明显成效。一是积极推动《会计法》的修订以及《企业财务会计报告条例》的出台。1999年修订的《会计法》以及2000年国务院发布的《企业财务会计报告条例》对会计监督的内容作了重点补充。《会计法》明确了财政部门在会计监督工作中的执法主体地位,对会计监督的内容、法律责任等作了明确规定,为财政部门实施会计监督提供了明确的法律依据。二是为将《会计法》中有关会计监督的规定落到实处,2001年财政部以部长令发布了《财政部门实施会计监督办法》,以财政部文件发出《关于贯彻实施<会计法>加强会计监督的意见》,对财政部门实施会计监督检查的内容、形式和程序、财政部门对违反《会计法》进行处理处罚的种类和适用、行政处罚程序等作了明确规定。三是为进一步规范财政监督工作程序,1998年财政部发布了《财政检查工作规则》以及其他一些具体规则,对财政部门开展包括财务会计监督在内的监督检查工作的基本程序作了规范。四是为加大对违法违纪责任人员的行政处理处罚力度,1998年财政部会同审计署、监察部、最高人民检察院发出了《关于严肃追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任的通知》和《财政部关于财政部门追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任若干具体问题的通知》,对追究责任人员责任的具体内容和程序作了规定。另外,财政部还在财务会计监督方面制定了一些规范性办法。
(二)开展会计信息质量抽查,建立会计信息质量抽查公告制度。
五年来,按照《会计法》的要求和国务院领导同志关于“不做假账”等重要指示精神,财政部门从1999年开始,开展了会计信息质量抽查,并将检查结果向全社会发布公告,取得了明显成效。据统计,1999~2002年,财政部共组织专员办对涉及酿酒、医药、电信、石化、建筑施工、金融保险等重点行业的881户企业进行了会计信息质量抽查,并延伸检查了涉及的415家会计师事务所的审计质量。在被抽查的企业中,查出资产不实金额269.59亿元,所有者权益不实金额87.85亿元,利润不实金额134.81亿元。另外还发现了企业会计基础工作方面存在的一些问题。抽查还发现,一些会计师事务所不能严格执行《独立审计准则》的规定,审计质量存在严重问题。对抽查发现企业会计信息和会计师事务所审计质量方面存在的问题,财政部以及各地专员办根据现行财政法规的规定进行了严肃处理。财政部对抽查处理结果在向国务院报告的同时,先后八次向全社会发布了会计信息质量抽查公告,对其中特别严重的问题还有选择地通过中央电视台《焦点访谈》节目公开曝光,有效地扩大了社会影响,促进了会计秩序的好转。
1.查处了一大批重大会计造假案件。通过开展会计信息检查,查出了不少重大案件。如广州市某企业年报损益不实2亿元、公司内部人员违法乱纪、涉嫌偷税犯罪案件,被公安部列为全国整顿和规范市场经济秩序重大案件进行侦察,有关会计造假责任人已被逮捕。辽宁省某上市公司大量虚拟购销业务、假签购销合同、将1999年全年实际亏损3448万元谎报为盈利5231万元一案,经全国十余家媒体曝光后,社会各界都极为关注。
2.对会计造假起到震慑作用。五年来,每年财政部都将当年会计信息质量检查中发现的严重违规企业和会计师事务所的检查情况和处理结果在新闻媒体上发布公告。这不仅对违法违规者形成了巨大的震慑力,而且使社会公众看到了财政部门会计打假的决心,使全国广大财会人员、单位负责人、会计师事务所都受到深刻的会计法制教育,起到了很好的社会效果。特别是在财政检查力量严重不足的情况下,发布公告有助于扩大政府监督的辐射作用,达到查处一点、影响一方的效果。
3.体现了为财政管理服务的意识。本着紧紧围绕为经济体制改革服务、为财政管理服务的宗旨,财政部在每年确定抽查范围时,都注意在会计管理比较薄弱、国家产业政策调整的重点行业和国民经济支柱产业中,有针对性地选择企业进行会计信息质量抽查,以便通过检查不仅能发现和纠正违反《会计法》的行为,也能分析和反映出国民经济运行中的一些深层次的问题,为有关部门宏观调控提供依据。如选择电信、烟草等垄断性行业进行检查,发现垄断性行业都存在将主业利润向三产转移,并通过职工参股、将国有权益转化为私人资本的现象。再如,医药行业是整顿和规范市场经济秩序的重点行业,存在着社会反映强烈的药品销售环节回扣成风、药价虚高等问题。2001年财政部将医药行业纳入检查范围,检查结果表明该行业会计管理薄弱、收入不入账的现象十分普遍,各药厂的小金库是向分销商、医院付“回扣”的主要来源,从而为加强医药行业的财务监督提供了有效依据。
4.促进企业加强管理、提高经济效益。为检验检查成效,财政部门对检查结果实行了跟踪回访。回访结果表明,会计信息质量检查对促进企业加强管理、提高效益起到了很好的作用。如中国联通浙江公司经过浙江专员办检查后,建立和完善了各种内控制度,并聘请了会计师事务所对其内控制度进行专业评估。为有效预防下属公司出现会计信息失真或造假的情况,该公司借鉴国外集团管理的作法,分别与各地(市)公司的总经理、财务部经理签订了以“合法经营、规范管理,不做假账,努力提高企业经济效益”为目标的《财务会计管理责任书》。通过下属公司总经理、财务部经理不做假账的承诺,增强对会计信息质量的重视,并切实履行职责。浙江医药股份有限公司专门邀请中国证监会、浙江财经学院等部门的专家和部分上市公司的同行,就如何加强企业财务管理、提高会计信息质量进行探讨和交流。并且从货物流、资金流、信息流三个流程来测试内部制度的实际可控程度,在此基础上全面实施财会电算化管理,加大内控执行力度。该公司还在检查后认真组织力量复核清理所属营销公司的库存,核销了过期报废的药品,从而为公司顺利通过GSP(药品经营质量管理规范)创造了条件,现已成为浙江省第一批达标医药流通企业。
会计信息质量检查工作还得到了国务院领导的充分肯定。李岚清副总理在财政部上报2000年会计信息质量抽查情况专题报告上批示:“对所提各项整改措施要认真检查执行情况。所提及的会计师事务所实际上是利用所赋予的合法身份帮助做假账,必须依法严惩。”
(三)开展《会计法》执法检查。
2001年,为切实整顿财经和会计秩序,财政部组织开展了全国性的《会计法》执行情况大检查。全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市,党中央、国务院所属80个部门、直属机构,以及200个中央直管的大型企业集团,都按照财政部部署认真组织了本地区、本部门《会计法》执行情况自查和重点检查、巡查验收三个阶段的工作。据统计全国参加自查的单位292万个。通过自查发现,一是会计基础工作薄弱,部分行政、事业单位在会计基础工作方面暴露出较多问题,有的事业单位账外设账、私设小金库问题比较严重;二是会计信息质量失真严重,虚列、少列资产、负债、所有者权益和编造、隐瞒收入、费用、利润等现象较为突出。在重点检查阶段,全国各级财政部门组织了3.6万名检查人员,对2.3万多个单位实施重点检查,其中,财政部直接组织对5户上市公司的重点检查。通过检查,查处了一批违法单位和违法人员。据统计,各级财政部门共对1647个违法单位、213名违法人员给予了通报处罚;对3465个违法单位、306名违法人员给予了罚款处罚;依法吊销186名违法会计人员的会计从业资格证书,会同有关部门对336人给予了行政处分,移送司法机关处理案件37件。
(四)加强财务和预算监督。
五年来,各级财政部门和专员办认真贯彻落实《中华人民共和国预算法》、《国务院批转财政部关于加强国有企业财务监督意见的通知》和《财政部关于加强国有企业财务监督若干问题的规定的通知》,切实加强了对各部门、各单位的财务和预算监督。
1.切实改进对企业财务收支和财务决算审批办法。从1998年开始,除了政策性金融机构等特殊行业的部分资产财务事项以及国有商业银行呆账核销等事项仍需由专员办进行审核外,财政部门取消了对国有企业成本费用列支等财务事项的审核审批,改由企业根据财务制度和税法规定自行列支和调整;取消了企业财务决算审批制度,除了军工企业等特殊行业外,实行企业财务报告经注册会计师审计,并由财政部门对注册会计师审计质量进行抽审的制度,提高了财务监督工作效率和工作质量。对中央军工企业的财务决算由财政部委托专员办进行专项审核,审核发现军工企业财政资金沉淀严重、部分企业财务管理混乱等问题。
2.开展财务和预算监督检查。五年来,财政部先后组织专员办结合财务和预算管理开展了多项监督检查,为财政部门加强财务和预算管理、进行宏观决策提供了有益的依据。如开展了对中国银行系统财务费用管理审查,开展了地方企业所得税收入情况的专项核查,开展了对国税征收机关和国库机关征管、收纳、划分、留解、退付中央预算收入情况的专项检查,开展了对中国人民银行系统预算执行和财务收支情况的专项检查,开展了对审计署驻京津冀、哈尔滨等7个特派员办事处的财务收支和审计“过渡户”情况的专项检查,开展了对国债专项资金、财政扶贫资金、粮食风险基金、社会保障资金等财政重点专项资金管理使用情况的专项检查,组织清理核查中央部门银行账户,开展了对74个中央部门预算外资金管理情况的专项检查,开展了对公检法和工商行政管理部门执行收支两条线管理情况的专项检查,等等,查处了财务、预算管理中存在的违法违纪问题。
财政监督检查工作多次得到中央领导同志的重要批示。如2001年2~4月份,财政部组织专员办对甘肃、河南等8省区1999~2000年管理、使用财政扶贫资金情况进行了检查,发现挤占挪用扶贫资金修建楼堂馆所、弥补办公经费及预算支出缺口金额3.22亿元等严重问题。问题上报国务院后,朱镕基总理批示“请财政部会同扶贫办严肃查处,件件落实,以儆效尤。”温家宝副总理批示“赞成镕基同志批示和财政部提出的整改措施。查处结果要在全国通报,并有选择地在新闻媒体上公开曝光。”1999年,财政部会同监察部、审计署、中国人民银行组织专员办对74个中央部门和单位1997、1998年预算外资金管理情况进行专项检查,发现一批预算外资金被挪用滥支和管理严重混乱的单位,财政部将其中一些典型案例上报后,江泽民总书记亲自批示:“我们究竟采取一些什么有力的措施呢?请项怀诚、戴相龙同志便中一告。”朱镕基总理批示:“依法办事,严格监督,坚决纠正,绝不徇情。”
3.加大财务违纪专案核查力度。根据国务院领导对人民来信的批示要求,五年来,财政部加大了对群众举报案件的查处力度,许多重大违法违纪责任人受到严肃处理。如通过对湖北省某市财政局及有关单位的延伸检查,查出各种违规违纪和有问题资金3.18亿元,纪检监察部门根据财政部检查发现的线索进行深入核查,发现了该市原市委书记、常务副市长等个人的重大违法违纪问题;查出中国建设银行某支行私设小金库近亿元、动用信贷资金和财政资金13.7亿元炒股的问题;查出某省国际信托投资公司非法向社会公众高息揽储40.56亿元;某市政府及有关部门向社会高息集资18.45亿元的问题;查出河南省某县移民办虚报冒领、违规使用国家移民资金1000多万元,等等。对检查发现的问题,财政部及时向有关地方政府和财政部门进行了通报,提出处理意见和建议,责成其根据有关财政法规和党纪政纪进行严肃处理。
二、财务会计监督中存在的主要问题以及进一步改进财务会计监督工作的基本思路
经过财政部门以及各有关部门五年来的共同努力,财务会计秩序混乱的状况有了一定的好转,财务会计领域严重违法违纪行为蔓延的势头得到一定的遏制,整顿和规范会计秩序工作初见成效。但是,由于多方面的原因,严重违反《会计法》等国家财经法规的行为依然存在,财务会计监督工作任重道远。
(一)进一步完善财政监督法规制度建设。
虽然《预算法》、《会计法》、《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》等法律法规明确对财政部门履行财政监督职责的有关内容作出了规定,但与审计部门依据《审计法》开展审计工作相比,截至2002年,财政部门开展财政监督工作尚无一部专门的财政监督法律法规,财政监督的法律地位还不够明确,对财政部门依法开展包括财务会计监督在内的财政监督工作产生了一定的负面影响。为此,亟待制定出台财政监督专门的行政法规——《财政监督条例》,明确财政监督工作内容和职责权限;亟待对《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》作修订,制定出台违反财政法规处罚的法律依据——《财政违法行为惩处条例》。另外,财政部门要抓紧制定完善财政监督检查工作程序,在已经制定出台《财政检查工作规则》的基础上,加快制定财政部门开展财务监督、会计信息质量检查等工作的具体操作性办法,使财政监督工作进一步走上法制化、规范化轨道。
(二)加强对财务会计监督中有关部门工作关系的协调。
根据有关法律法规,财政、审计、银监会、保监会、证监会、国资委等部门均在各自范围内具有一定的财务会计监督职责。这一方面有利于各部门形成合力,促进财务会计监督的有效加强。但近年来,由于协调不够,也出现了重复监督检查、监督效率不高等问题。财政部门要进一步加强与其他有关部门之间的协调配合机制,建立联席会议制度、文件资料抄送制度、处理结果移送制度等,做到监督检查信息共享,切实减少重复检查,提高监督检查效率。
(三)加强财务会计监督与改进财政财务管理的紧密结合。
五年来,财务会计监督在与财政财务管理的结合上有了很大的进展,但还不够,应继续加以改进。要将那些财务会计管理比较薄弱、存在问题较多的行业作为检查重点,通过检查,切实加强企业内部管理,提高企业经营效益;要结合部门预算改革,开展对行政事业单位的会计信息质量检查,通过开展会计信息质量检查,摸清行政事业单位的资产及财务收支情况,为推进部门预算提供有效依据;要贯彻检查与调研相结合的原则,在会计信息质量检查中,选择财政财务管理中的突出问题进行深入调研,提出改进财政财务管理的政策建议。
(四)进一步发挥注册会计师行业在财务会计监督中的作用,并加大对其监督检查和行政处罚力度。
财政部门要适当减少对国有企业的直接检查,充分发挥注册会计师审计制度的积极作用,同时加强对其监督检查和行政处罚。一是针对普遍存在的企业经营者自行委托审计、不符合独立审计原则的问题,抓紧研究提高注册会计师审计质量的办法。二是加强对经社会审计机构审计的国有企业年度会计报表的抽审工作,每年选择一定比例进行抽查,分别企业的会计责任和社会审计机构的审计责任进行严肃处理,提高社会审计机构的审计风险意识。三是加大对注册会计师行业的监督检查和处理力度。要重点抓好国务院领导批办件、人民来信举报以及其他部门移交案件的监督检查和行政处罚力度,还要主动选择一部分会计师事务所对其执业质量进行抽查。对查出严重违反独立审计准则等财经法律法规的社会审计机构和人员,按照法律法规进行严格处理。
(财政部监督检查局供稿 张新乾执笔)
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