时间:2020-08-14 作者:朱光耀
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摘要:
一、认清形势、明确目标,促进注册会计师行业加快发展
56号文件是财政部和注册会计师行业深入学习实践科学发展观活动的重要成果。该文件对改革开放以来注册会计师行业发展取得的成绩予以了充分肯定,对行业面临的形势和任务进行了全面深入的分析,指出了加快发展的目标、任务和方向。
(一)注册会计师行业发展面临新的形势。自改革开放以来,我国注册会计师行业经过恢复重建和不断发展,取得了显著成效。特别是近几年来,注册会计师行业总体规模、执业质量和社会公信力大幅提高,呈现出良好发展势头,成绩有目共睹。
一是在经济社会发展中的职能作用日益凸现。注册会计师作为社会经济活动的监督者、企业财务状况和经营成果的鉴证者、公共利益的维护者,在社会主义市场经济运行中、在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。注册会计师职能作用的发挥,有利于加强公司治理和企业管理,有利于市场资源有效配置,有利于资本市场规范发展,有利于提高会计信息质量,也有利于保护广大投资者、债权人和社会公众利益。
二是行业法规制度和准则体系日益健全。形成了以《注册会计师法》为核心,以《会计师事务所审批和监督暂行办法》等规章制度为重要组...
一、认清形势、明确目标,促进注册会计师行业加快发展
56号文件是财政部和注册会计师行业深入学习实践科学发展观活动的重要成果。该文件对改革开放以来注册会计师行业发展取得的成绩予以了充分肯定,对行业面临的形势和任务进行了全面深入的分析,指出了加快发展的目标、任务和方向。
(一)注册会计师行业发展面临新的形势。自改革开放以来,我国注册会计师行业经过恢复重建和不断发展,取得了显著成效。特别是近几年来,注册会计师行业总体规模、执业质量和社会公信力大幅提高,呈现出良好发展势头,成绩有目共睹。
一是在经济社会发展中的职能作用日益凸现。注册会计师作为社会经济活动的监督者、企业财务状况和经营成果的鉴证者、公共利益的维护者,在社会主义市场经济运行中、在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。注册会计师职能作用的发挥,有利于加强公司治理和企业管理,有利于市场资源有效配置,有利于资本市场规范发展,有利于提高会计信息质量,也有利于保护广大投资者、债权人和社会公众利益。
二是行业法规制度和准则体系日益健全。形成了以《注册会计师法》为核心,以《会计师事务所审批和监督暂行办法》等规章制度为重要组成部分的法规体系;确立了以“法律规范、政府监管、行业自律”为基本框架的行业管理体制;建成了与国际趋同的会计准则体系和执业规范体系。
三是行业规模不断壮大,培养造就了一支技术过硬的专业服务队伍。目前,全国执业注册会计师已超过9万人,会计师事务所达到7600多家。会计师事务所服务范围从传统的审计、验资发展到其他鉴证业务,从鉴证业务发展到咨询、代理、评价等非鉴证业务。发展壮大了一批具有一定实力和规模,能够为我国大型企业提供服务的本土会计师事务所和事务所集团,其中有12家会计师事务所在境外设立了22家分支机构和成员所,20多家事务所加入了国际网络,40多家事务所从事境外业务,朝着国际化发展方向迈出了第一步。全行业年度总收入超过300亿元,排名前100家的会计师事务所总收入超过200亿元,业务收入超过3亿元的会计师事务所达到16家。
四是行业监管日趋完善。在财政部、专员办、各地财政厅(局)的共同努力下,会计师事务所行政监管取得明显成效。自注册会计师行业行政职能划转以来,各级财政部门处理处罚会计师事务所757家,处罚注册会计师1306人,通过惩处少数、教育多数,有力地促进了行业诚信建设的深化和执业质量的提升。目前,已经基本形成了财政部和专员办以证券资格事务所为主、各地财政厅(局)以非证券资格会计师事务所为主的行政监管分工格局,初步建立了法制规范、职责明晰、运转协调、监督高效的行政监管长效机制。同时,行业自律组织日益健全,职能作用有效发挥,自律监管成效明显。
五是社会影响力和国际话语权逐步增强。目前,注册会计师已经成为受人尊重、令人向往的职业,行业的社会影响日益扩大。与此同时,财政部门和行业协会积极开展注册会计师行业国际交流与合作,会计准则、审计准则国际趋同、等效进展顺利,与美国、欧盟等世界主要经济体注册会计师监管机构建立了经常性联系和对话机制,在国际交流与合作中发挥着越来越重要的作用,国际影响日益增强。
在看到成绩的同时,我们还必须清醒地认识到,由于起步较晚、基础薄弱等多种原因,我国注册会计师行业的整体水平与经济社会发展要求和国际先进水平还有较大差距。具体表现在:会计师事务所布局不合理,服务特色不鲜明,低价无序竞争较为严重;本土会计师事务所规模偏小,核心竞争力不强;内部治理和管理水平还需改进,执业质量和诚信建设有待提高;高端人才缺乏,人员结构不合理,行业整体素质有待提高;外部发展环境有待优化,市场人为分割、多头重复监管、违法干预执业等现象比较严重。会计师事务所规模偏小,业务收入与国际大所差距较大,在我国经济总量已经占世界经济总量的6.4%的情况下,我国会计师事务所业务收入还不到全球会计市场份额的2%。所有这些,都需要我们冷静思考,客观分析,着力解决存在的问题,破除制约发展的瓶颈,实现行业快速发展、科学发展、和谐发展。
(二)注册会计师行业要抓抢机遇,加快发展。经济越发展,会计越重要;市场经济越发展,注册会计师行业越重要。当前,党和国家领导人高度重视注册会计师行业的发展,56号文件站在前所未有的高度对行业的发展目标和方向进行了系统规划;我国积极推进经济结构调整和发展方式转变,有效实施积极财政政策,经济总体回升向好,为行业发展奠定了坚实的经济基础;从全球角度看,后金融危机时代经济全球化将更加深入发展,资本跨境流动将更加频繁,全球经济正在企稳回升,会计监管国际合作也日益加强,为注册会计师行业加快发展提供了良好的国际环境。加快注册会计师行业发展,就是要全面提升全行业的执业领域、执业水平、专业能力和执业质量,就是要全面提高财政部门和全行业的管理水平和服务水平。加快行业发展,需要财政部门和全行业一起努力、共同奋斗,共同寻求加快发展的思路、出路、方向和目标。
首先,要充分认识注册会计师行业加快发展的重要性和紧迫性。
——加快发展注册会计师行业是建立和完善市场经济体制的需要。注册会计师行业是市场经济体系中必不可少的基础性行业,始终与市场经济和资本市场的发展完善密不可分,经过注册会计师鉴证的会计信息是市场资源合理配置的重要依据。进一步推进改革开放、完善社会主义市场经济体制,必须充分发挥注册会计师鉴证在提高经济信息质量、引导资源合理配置、优化企业治理结构、维护市场经济秩序和社会公众利益等方面的重要作用。
——加快发展注册会计师行业是保持经济社会平稳较快发展的需要。温家宝总理在今年的政府工作报告中提出,要更加注重提高经济增长的质量和效益,要更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整。注册会计师行业是现代服务业中的高端产业,加快发展注册会计师行业本身就是经济结构调整的重要组成部分,同时也为其他服务业、制造业的发展以及经济增长质量和效益的提升提供有力的支持和服务。当前,我国经济正处于回升向好的关键时期,必须发挥注册会计师行业在监督保障经济信息真实可靠、维护和提升市场信心、增强宏观决策的科学性等方面的积极作用。
——加快发展注册会计师行业是深入实施中央“走出去”战略的需要。会计是国际通用的商业语言。中国企业“走出去”开展跨国经营,参与国际竞争,离不开注册会计师的专业支持。注册会计师既可以为企业提供经济鉴证服务,还可以发挥专业优势为我国企业“走出去”提供专业咨询。因此,扶持发展一批具有国际网络和国际化人才的大型会计师事务所,与我国企业结伴“走出去”,是实施“走出去”战略的必然要求和理性选择。
其次,要明确加快注册会计师行业发展的目标和任务。
——要把优化会计师事务所规模结构作为重中之重。规模上不去,会计师事务所服务的范围就容易受到限制,服务的广度和深度就难以提高。绝大多数事务所在执业领域、市场定位、服务对象等方面还没有鲜明特色,还没有完全拉开档次,这与差异化的市场需求是不适应的,也易于引发无序竞争。应该根据经济社会发展的需要,结合行业发展的特点,重点扶持大型会计师事务所加快发展,积极促进中型会计师事务所健康发展,科学引导小型会计师事务所规范发展,努力形成大型、中型和小型会计师事务所执业领域各有侧重、市场定位各有特色、服务对象各有倾斜、地域分布较为合理,不同规模的会计师事务所有序竞争、接续发展的格局。
——要把大幅度拓展会计师事务所执业领域作为突破口。加快发展注册会计师行业,根本目的是为了更好地满足社会需求,促进经济社会又好又快发展。随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展,越来越需要注册会计师行业提供全方位、多样化的服务,这就要求注册会计师充分发挥专业优势,不失时机地拓展执业领域。
——要把显著改善会计师事务所执业环境作为紧迫任务。加快发展注册会计师行业,要兼顾行业自身和外部环境两大因素,着力解决制约行业发展的各种“瓶颈”。当前,注册会计师行业面临的外部环境总体有利,但也存在不少问题,主要表现在执业壁垒仍未打破、违规干预执业经常发生、公平合理的市场竞争环境尚未形成,这需要政府相关部门、全行业共同努力,坚持不懈,逐步解决。
——要把改进会计师事务所组织形式、治理机制和管理制度作为强基之举。行业发展,不仅体现在宏观层面体制机制的改进,也体现为微观层面会计师事务所制度办法的健全,当前最为迫切的就是要改进组织形式、完善治理机制和健全管理制度。
——要把显著提高注册会计师职业道德水平和专业胜任能力作为治本之策。加快行业发展,其根本就是要培养造就一大批德才兼备的高素质的队伍,就是要提高全行业的服务水平、执业质量,进一步提高行业的社会公信力和认可度。
要实现上述目标,涉及多个层面的工作,既有法制建设方面的要求,也有政策措施层面的任务;既需要行业协会、会计师事务所和注册会计师的努力,也需要财政部门的引导和扶持。各级财政部门要积极行动起来,采取多种措施,深入贯彻实施56号文件,加快行业科学发展。职责范围内的,财政部门要主动去做;会计师事务所和注册会计师应该做的,财政部门要提出明确要求;其他部门职责范围内的,财政部门要推动去做。会计师事务所和注册会计师要牢固树立主人翁意识,增强责任感和使命感,把国家的政策、领导的指示和行业的需要放在心上、落到实处,将自身发展与行业发展要求统一起来,把握机遇,努力拼搏,取得更大成绩,做出更大贡献。
二、加强内控、提高水平,促进注册会计师行业高质量发展
会计师事务所加快发展,仅是规模扩张的量变远远不够,还必须在量变的基础上实现管理更规范、执业质量更高、服务能力更强的质的飞跃,必须统筹兼顾规模与质量、以质量为主,全面协调可持续发展。56号文件提出“重点扶持10家左右具有核心竞争力、能够跨国经营并提供综合服务的大型会计师事务所”、“努力形成200家左右能够为大中型企事业单位及上市公司提供高质量服务、管理规范的中型会计师事务所”,突出强调了量与质的统一。会计师事务所的核心竞争力来自哪里?综合服务能力来自哪里?依靠什么提高质量、规范管理?只能依靠发展,依靠质与量高度统一的发展。第一,这是适应我国经济发展的迫切需要。随着我国经济快速发展,一批规模大、实力强的大型企业迅速崛起。我国已有57家企业年度收入超过1000亿元,34家企业进入世界企业500强,且收入利润率等绩效指标已经超过世界500强企业平均值。企业的规模化发展需要有与之相匹配的会计师事务所提供相应服务。会计师事务所在服务这些大型企业时,如果能力不够、水平不够,出现审计失败,将带来多大的社会影响和国际影响?应该承认,受多种因素的影响,我国会计师事务所,尤其是本土会计师事务所的服务能力、服务水平目前尚不能很好满足大型企业发展的需要,这是我们必须清醒认识并下大决心、花大力气尽快解决的突出问题。第二,这是支持我国企业“走出去”参与国际竞争的迫切需要。随着对外开放的深化,我国企业对外投资进入快速发展时期。2009年底,我国对外直接投资已超过2000亿美元,赴境外上市企业300多家,筹资金额超过1000亿美元。目前7000多家境内投资主体在全球170多个国家和地区设立的境外直接投资企业超过1万家。我国企业“走出去”的对象大多数是欧美发达国家,这些国家注册会计师行业发展要早于我们一二百年,综合服务水平确实要高于国内会计师事务所。与他们相比,目前我们还处于竞争劣势,所以很多“走出去”的中资企业所聘请的会计师事务所基本上是境外会计师事务所,本土会计师事务所取得的境外业务和收入仍然很少。这一局面不仅增加了我国企业走出去的成本和负担,也不利于我国会计师事务所发展壮大、培养国际竞争力,甚至威胁到国家经济安全。我国会计师事务所走出国门,与国际大所同台竞争,必须苦练内功,提高核心竞争力。第三,这是优化我国注册会计师行业发展格局的迫切需要。我国注册会计师行业发展中所面临的结构层次不合理、低价竞争严重等问题,根源不是规模问题,而是核心竞争力不强,会计师事务所在执业质量、市场定位、服务水平、品牌形象等方面没有形成鲜明特色,难免陷入低水平、低价格竞争的被动局面。
促进会计师事务所加快发展是56号文件的精髓,也是当前和今后一个时期我国会计师事务所行政监管工作重要而紧迫的任务,必须抓紧抓好。在事务所加快发展的过程中,财政部门要加强调研,全面了解和掌握情况,以有力措施进行扶持和引导,当好帮手而不插手干预,服务到位而不缺位,也不越位。
(一)鼓励会计师事务所强强联合。大与强是辩证的关系,不做强,难做大、难持久;不做大,也缺乏足够的实力开拓市场、抵御风险。根据规划,我们要用5年左右的时间,重点培育一批在人才、品牌、规模、技术标准、执业质量和管理水平等方面居于行业乃至国际领先地位的大型会计师事务所,任务十分艰巨。从长远看,我们倡导内涵式做大做强的理念和模式,但从当前的形势看,要在5年的时间里追赶国际先进水平,还必须采取强强联合的方式。会计师事务所应充分认识加快发展的紧迫性,把握政策机遇,按照互利自愿原则和市场规则,进行合并整合。这种合并整合,不应该仅仅是大所合并中小所,更应该是具有良好执业质量的大所之间的强强联合。在我国大型会计师事务所化蛹为蝶、脱胎换骨的关键时期,财政部门要发挥牵头作用,积极主动地予以扶持,协调有关部门尽快出台扶持引导政策,在优秀人才引进与合理流动、从业人员培养培训、外事外汇、税收政策、规范执业收费、优化发展环境等方面切实给予优惠支持。扶持会计师事务所加快发展、做大做强,要以强为核心,重点扶持那些执业质量较高、管理规范、发展势头良好的会计师事务所,对于内部管理混乱、屡屡出现执业质量问题的事务所,不仅不应该鼓励其合并,而且要对其加大检查力度,促使其先解决内部管理和执业质量方面的问题再考虑发展壮大的问题。
(二)督促会计师事务所强化内部管理。基础不牢,地动山摇。内部治理是否科学有效,直接反映会计师事务所的管理水平,直接体现会计师事务所的执业质量,直接影响会计师事务所的品牌声誉。应该说,本土会计师事务所与国际同行的差距,主要体现在内部治理上,治理不善已成为制约一些事务所发展壮大的“软肋”和“瓶颈”。会计师事务所要做大做强,必须高度重视内部治理这一基础性工作,切实抓紧抓好,固本强基,提升核心竞争力。财政部门将尽快制定完善与事务所内部治理和质量控制相关的制度办法,研究建立对事务所内控有效性的指标评价体系,规范和引导会计师事务所提高内部治理水平。财政部门应将会计师事务所内部治理和质量控制作为行政监管工作关注的重点,以强制措施促进事务所改进管理。大中型会计师事务所必须通过优化组织形式、夯实治理基础、规范决策执行,加快形成并不断完善权责清晰、决策科学、管理严格、和谐发展的治理机制;必须着力推进人事管理、财务管理、市场管理、信息管理和技术标准的一体化,实现资源的优化配置和集中管理;必须着力健全完善以决策程序、风险控制、人才培养、收益分配、分所管理、信息网络为重点的内部管理制度,增强管理的规范性、科学性和透明度;必须着力加强业务质量控制制度的建设,做到责任到位、投入到位、执行到位。
(三)要求会计师事务所加强诚信建设。“诚者,天之道也;思诚者,人之道也。”诚信是注册会计师行业的安身立命之本和长远发展之基,是会计师事务所品牌形象的核心。会计师事务所加快发展,必须坚持诚信为本,坚持以质量求信誉、以信誉求发展,把诚信建设贯穿到行业发展的各个方面。财政部门将进一步强化注册会计师行业诚信制度建设,强化执业质量检查,建立会计师事务所和注册会计师诚信档案,加大宣传曝光力度,大力弘扬诚信为本、操守为重的职业风尚,将行业诚信水平提升到一个新的高度。会计师事务所应以学习实践科学发展观活动和行业党建工作为契机,把党性教育和诚信教育结合起来,充分发挥党员的先锋模范作用和党支部的战斗堡垒作用,重品行、作表率,恪守职业道德,塑造诚信形象。
(四)帮助会计师事务所加快人才培养。“欲建非常之功,必待非常之人。”注册会计师行业的发展必须依靠高素质的专业人才。我国注册会计师行业自恢复重建以来,在人才队伍建设方面已经取得了可喜的进步,但是与国际同行相比,还存在人才队伍年龄结构偏大、学历结构偏低、知识结构单一的问题。加快注册会计师行业发展、推动会计师事务所做大做强,必须加快实施人才战略,突破人才瓶颈。财政部门要充分发挥组织规划和统筹协调作用,加强行业人才工作的组织领导,研究制定行业人才建设重大政策、战略规划和中长期计划,积极协调组织、人事、教育、外事等部门,研究制定行业人才建设相关扶持政策措施,为建设高素质行业人才队伍提供坚强有力的保障。大中型会计师事务所要突出抓好三方面重点骨干人才的建设:具备战略眼光的管理型人才、融会贯通多种知识技能的专业人才和具备全球视野的国际化人才。要形成有效的人才选拔、引进、培养、任用机制,建设一支高素质的执业队伍。
(五)引导会计师事务所拓展业务领域。注册会计师行业加快发展,需要通过拓展业务领域,为经济社会发展提供全方位、多元化的服务;会计师事务所的发展壮大,也必须要实现业务结构和服务品种的转型升级,加速向高端型、高附加值、国际化方向迈进。这就需要会计师事务所抢抓机遇,主动出击,扩大收入来源,提高经营效益,为进一步做大做强夯实经济基础。会计师事务所实现业务拓展,要充分发挥最基本的会计信息鉴证功能,将执业领域由传统的企业财务报表审计拓展到医院、高校、基金会等非盈利组织审计;要以鉴证业务为核心,积极拓展企事业单位内部控制、管理咨询、并购重组等相关业务;要在巩固国内市场的基础上,将执业空间由本土拓展到海外,与“走出去”的企业同步发展壮大。财政部将积极协调有关方面,为会计师事务所拓展执业领域提供法律和政策支持。同时,财政部还将积极推进国际监管合作,为会计师事务所“走出去”创造条件、铺平道路。
(六)协调优化会计师事务所执业环境。良好的执业环境是注册会计师独立、客观、公正执业的基本前提,是会计师事务所健康发展的重要基础。经过多年治理,会计师事务所的执业环境明显改善,但仍存在诸多问题:在经济鉴证领域资格林立、条块分割,不仅使注册会计师鉴证功能的发挥受到限制,不利于会计师事务所加快发展,也造成了社会资源的浪费;干预市场竞争和会计师事务所执业的行为时有发生,权力寻租影响注册会计师独立、客观执业,进而降低执业质量;多头管理、重复检查的问题比较突出,会计师事务所疲于应付、负担较重;行业内部、特别是一些中小会计师事务所以压低价格、诋毁同行、支付回扣等不正当方式承揽业务,扰乱正常的市场秩序。改善注册会计师行业执业环境需要政府相关部门和全行业共同努力,综合治理,逐步解决。财政部门应主动协调有关部门,采取措施,打破制约会计师事务所发展的行政壁垒、业务限制和地方保护,为会计师事务所创造更加公平的执业环境。要与有关监管部门加强沟通协调,通过建立部门联席会议和信息共享制度,在保证监管效能的基础上,尽可能避免多头监管、重复检查。同时,要加大对注册会计师行业职能作用、发展成效、先进事迹等宣传力度,营造全社会理解、支持、尊重注册会计师行业的有利氛围。会计师事务所应从行业发展大局出发,坚持独立、客观、公正执业,自觉抵制低价竞争、支付回扣等不正之风,共同维护健康有序的市场竞争环境。
三、完善法制、强化监管,促进注册会计师行业可持续发展
注册会计师行业加快发展,不仅需要全行业抢抓机遇、拼搏进取,也需要强化监管、规范引导。扶持服务与监管约束是贯穿56号文件始终的两条主线,必须切实做到两手抓、两手都要硬。要在支持发展的同时,毫不松懈地强化行政监管。首先,加强行政监管是注册会计师行业健康发展的根本保障。在我国注册会计师行业发展历程中,有许多沉痛的教训。“红光实业”、“琼民源”、“银广夏”等一系列案件,不仅给国家和社会公众造成巨大经济损失,也对我国注册会计师行业造成很坏影响,行业形象一落千丈。历史上的经验教训启示我们,越是发展提速,越要强化监管。强化行政监管,不仅仅是多一些规矩,多一些限制,更是多一份警示,多一份保护。其次,加强行政监管是政府服务行业发展的重要体现。财政部门加强会计师事务所行政监管,不仅是维护市场经济秩序、保护社会公众利益的重要手段,也是保护和促进注册会计师行业健康发展的根本要求。财政部门牢固树立以促进行业健康发展为核心的监管理念,寓服务于监管之中。通过制定完善法规制度,完善行业监管体系,为行业发展保驾护航;出台各项扶持优惠政策,积极引导会计师事务所做大做强;加大对违法违规行为惩治力度,保护规范执业的会计师事务所和注册会计师的合法权益;协调有关部门,打破制约会计师事务所发展的行业壁垒、业务限制和地方保护,为会计师事务所创造公平有序的执业环境。第三,加强行政监管是行业乃至社会诚信建设的关键环节。诚信是注册会计师职业的灵魂。注册会计师不讲诚信,维护社会公众利益的根本宗旨就无从谈起;市场不讲诚信,注册会计师的职能作用就无从发挥。高标准的行政监管要求,有利于警示约束注册会计师诚信执业,有利于提高行业的社会公信力。第四,加强行政监管是会计师事务所“走出去”的基本前提。会计师事务所“走出去”从事境外业务,有两个基本前提:一是会计审计准则体系的国际趋同和等效;二是会计审计监管的互认。在国际监管合作的过程中,境外监管机构都要对我国会计师事务所行政监管体系运行情况进行评估,高标准的行政监管要求和高效率的行政监管机制是境外监管机构认可和信赖我们的前提。因此,只有完善和强化行政监管,才能使我国会计师事务所顺利地走出去、站得住、发展好,才能更好地维护国家利益和事务所权益。
自2002年底财政部收回注册会计师行业行政监管职能以来,会计师事务所行政监管体系日趋成熟,工作力度不断加大,取得了明显成效。但我们必须清醒地认识到,行业秩序和会计师事务所执业质量仍存在一些突出问题,行政监管任重道远,必须进一步加强和完善。
(一)要提高认识,把握行政监管工作的正确方向。56号文件以高度的权威性、科学性和前瞻性,为行业发展绘制了蓝图,也为行政监管工作指明了方向。今后一个时期,财政部门开展会计师事务所行政监管工作要努力做到:以促进注册会计师行业又好又快发展为出发点,以提高会计师事务所内部管理和执业质量为目标,建立以会计师事务所业务报备为核心的日常监管制度、以会计师事务所执业质量检查为核心的定期检查制度、以会计师事务所内部治理和质量控制评价体系为核心的分级分类监管制度,不断加大监管力度,提高监管成效。为此,财政部应加强对专员办和省级财政部门行政监管工作的组织指导,明确工作目标,细化工作要求,强化工作考核,实现会计师事务所行政监管工作在全国范围内的整体推进。各地专员办和省级财政部门应高度重视行政监管工作,切实强化组织领导,结合当地实际制定工作规划,明确岗位责任,在资金、人力方面加大投入,不断提高监管水平和工作成效。
(二)要依法行政,完善行政监管的法规制度。依法行政是做好会计师事务所行政监管工作的根本要求。以《注册会计师法》为核心的法规制度体系是行业健康发展的准绳,是财政部门开展行政监管工作的基本依据。强化行政监管工作,一是要加快《注册会计师法》修正工作,重点要完善会计师事务所组织形式、提高行业准入门槛、加大行政处罚力度,为行业健康发展提供法律保障。二是要进一步修订完善会计审计准则体系,深入推动两大准则体系的持续国际趋同和等效。三是要配合《注册会计师法》的修正,启动《会计师事务所审批和监督暂行办法》等系列配套制度办法的修改完善和起草制定工作,促进行政监管进一步法制化、规范化、制度化。
(三)要加大监督检查力度,健全责任追究机制。执业质量是注册会计师专业技能、道德品质和社会责任的集中体现,是会计师事务所行政监管工作关注的核心。强化行政监督检查是提高会计师事务所执业质量的重要手段。一是要继续坚持财政部和专员办以证券资格事务所为主、省级财政部门以非证券资格事务所为主的监管分工,进一步总结经验、创新思路、完善机制,形成覆盖全面、统一协调、运转高效的行政监管体系。二是要建立定期检查制度,专员办对证券资格事务所要三年轮查一次,省级财政部门对非证券资格会计师事务所要五年轮查一次,新设立或新合并的会计师事务所,自设立、合并之日起,两年内必须安排一次专项检查。检查应以执业质量为核心,涵盖办所条件、内部治理、质量控制、会计信息等各个方面。三是要继续坚持以惩处少数、教育多数为原则,对与企业串通舞弊、故意出具虚假报告,或者审计完全走过场、不执行基本程序的事务所,依法予以严惩,坚决将少数害群之马清除出场。
(四)要创新监管手段,建立行政监管长效机制。面对7000多家会计师事务所和9万多名执业注册会计师,我们的监管力量十分有限,仅靠检查和处罚不能从根本上解决问题,必须建立惩防结合的行政监管长效机制。一是要将监督检查与源头治理结合起来,将会计师事务所执业质量监督检查与会计信息质量检查结合起来,将日常监督与重点检查结合起来,不断提高行政监管的科学性、针对性、有效性,促进行业监管规范化、制度化、经常化。二是要改造升级注册会计师行业监管信息平台,提高行政监管信息化水平,进一步完善会计师事务所网上业务报备制度,丰富日常监管手段和信息来源。三是要研究建立会计师事务所内部管理和执业质量综合评级体系,对会计师事务所实行分级分类监管。
(五)要深化监管合作,形成监管合力。财政部门作为注册会计师行业主管部门,在行业监管工作中必须发挥主导作用,要主动与相关职能部门加强沟通协调,相互支持,形成合力。一是要进一步加强与审计、银行监管、证券监管、保险监管等部门的沟通协调,建立信息共享制度,有效解决多头监管、重复检查的问题。二是要会同国家工商总局、人民银行、国家税务总局等部门,研究建立企业财务报表单一来源制度,从源头上杜绝企业编制多套财务报表的问题。三是要适应会计师事务所“走出去”的需要,着力做好会计监管国际合作,在尊重国家主权和法律规定的前提下,构建平等互利的监管合作机制,为我国会计师事务所“走出去”战略的实施创造条件。
(六)要树立正确的监管理念,将强化监管与改进服务结合起来。加强监管、加大处罚,本身不是目的,只是手段,其实质还是为注册会计师行业健康发展服务。因此,财政部门要树立以服务促进监管、以监管优化服务的科学理念,以良好的服务态度和方法开展监管工作。一是要坚持便民高效的原则,不影响和干预事务所的正常经营活动,自觉接受事务所和社会公众的监督。二是要坚持“以人为本、依法监督、文明执法”,充分尊重注册会计师的执业特性,做到以理服人,以专业水平服人。三是要恪守监管独立性,保持廉洁自律,树立良好监管形象,不得以任何方式从事务所获取不当利益,不得向事务所提出与履行监管职责无关的要求。四是要主动关心事务所生存和发展过程中遇到的困难和问题,急行业所急、知行业所需、解行业所难,努力为事务所办实事、办好事。
(注:本文系朱光耀2010年4月在会计师事务所行政监管工作会议上讲话的主要部分)
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