时间:2023-04-19 作者:冯淑萍
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摘要:
一、充分认识加强注册会计师行业行政监管的重要意义
(一)加强注册会计师行业行政监管是市场经济发展的客观需要。我国注册会计师行业是改革开放的产物。中国注册会计师行业从1980年恢复发展至今,已经走过了25个年头,注册会计师队伍不断壮大,行业管理和规范建设取得明显进步,执业质量和服务水平不断得到提升,注册会计师的独立鉴证服务已经扩展到经济领域的方方面面,成为社会主义市场经济监督体系的重要组成部分,在维护市场经济秩序、保护社会公众利益、服务于国有企业改革、促进资本市场发育完善等方面发挥了重要作用。
市场经济越发展,注册会计师的作用就越重要。党的十六大报告明确要求“整顿和规范市场经济秩序,健全现代市场经济的社会信用体系”。国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》明确提出要“通过实施有效的市场监管,努力提高市场的公正性、透明度和效率”,“要按照健全现代市场经济社会信用体系的要求,制定资本市场诚信准则,维护诚信秩序,对严重违法违规、严重失信的机构和个人坚决实施市场禁入措施”。当前深化市场经济体制改革、完善市场体系、规范市场秩序、转变政府职能等一系列措施的推行,必然要求加强注...
一、充分认识加强注册会计师行业行政监管的重要意义
(一)加强注册会计师行业行政监管是市场经济发展的客观需要。我国注册会计师行业是改革开放的产物。中国注册会计师行业从1980年恢复发展至今,已经走过了25个年头,注册会计师队伍不断壮大,行业管理和规范建设取得明显进步,执业质量和服务水平不断得到提升,注册会计师的独立鉴证服务已经扩展到经济领域的方方面面,成为社会主义市场经济监督体系的重要组成部分,在维护市场经济秩序、保护社会公众利益、服务于国有企业改革、促进资本市场发育完善等方面发挥了重要作用。
市场经济越发展,注册会计师的作用就越重要。党的十六大报告明确要求“整顿和规范市场经济秩序,健全现代市场经济的社会信用体系”。国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》明确提出要“通过实施有效的市场监管,努力提高市场的公正性、透明度和效率”,“要按照健全现代市场经济社会信用体系的要求,制定资本市场诚信准则,维护诚信秩序,对严重违法违规、严重失信的机构和个人坚决实施市场禁入措施”。当前深化市场经济体制改革、完善市场体系、规范市场秩序、转变政府职能等一系列措施的推行,必然要求加强注册会计师行业的建设和发展,为完善社会主义市场经济体制提供强有力的市场监督保障。应该说,注册会计师行业的发展离市场经济的要求和社会公众的期望还有一定差距,少数会计师事务所和注册会计师不讲诚信、出具虚假审计报告,损害了投资者和社会公众的利益,破坏了市场经济的秩序,造成了不良的社会影响。在这种情况下,财政部门、证券监管部门合作,开展对会计师事务所的联合检查,坚决打击和遏制虚假的上市公司审计报告,对于提高证券市场信息披露的透明度,推动我国市场经济的健康发展具有非常重要的现实意义。
(二)加强注册会计师行业行政监管是财政监督工作的重要组成部分。会计信息是经济活动的基础,关系到社会经济发展的命脉。加强注册会计师行业行政监管,整顿和规范会计市场秩序,是加强财政管理和监督的重要内容。注册会计师审计把关不严,企业在会计信息上弄虚作假、隐瞒收入、偷逃税款、侵占国有资产,不仅直接破坏了市场经济秩序,也会影响国家的财政收入和经济安全。近年发生的“银广夏”、“蓝田股份”等事件,就严重挫伤了投资者的信心,重创了证券市场的元气,引起了股市长时间的震荡和低迷,对资本市场乃至整个经济的发展产生了较大程度的负面影响。加强注册会计师对企业会计信息的外部监督,规范企业管理,有助于企业提高经济效益,增强可持续发展能力,增强国家的经济基础,壮大财政收入的来源。因此,注册会计师行政监管是财政监督的重要内容,是做大“财政蛋糕”必不可少的组成部分。
(三)加强注册会计师行业行政监管是依法行政的重要内容。《会计法》、《注册会计师法》明确规定,财政部门履行对注册会计师行业的行政监管职能。原来将注册会计师行业行政监管职能委托注册会计师协会行使,是财政部门在特定历史条件下采取的过渡性做法。近年来,随着法治化进程的加快,新一届政府更加强调依法行政。温家宝总理在十届人大二次会议上所作的《政府工作报告》中强调指出“各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务”,要“加强对中介机构的规范和监管。政府该管的事一定要管好,并适应新形势改进管理方式和方法,提高行政效能和工作效率。”2004年7月1日就要实施的《行政许可法》将进一步规范政府监管行为,大大提高政府部门依法行政的水平。实施《行政许可法》不是简单取消和调整部分行政审批项目,而是通过法律手段规范政府行为,确保政府行为遵循合法与合理、效能与便民、监督与责任等原则。这些原则同样适用于注册会计师行业行政监管工作,财政部门对注册会计师行业的监督检查必须严格依法办事。
(四)加强注册会计师行业行政监管是行业诚信建设的重要环节。诚信是注册会计师行业存在的前提,是行业健康发展的保障。近年来,我国注册会计师行业的诚信建设取得了一定成果,注册会计师行业的公信力逐步得到提升。加强行业诚信建设,不仅需要注册会计师协会发挥作用,也需要政府部门发挥不可替代的重要作用。各级财政部门要深入贯彻十六届三中全会提出的建立健全社会信用体系、建立信用监督和失信惩戒制度的要求,加强对注册会计师行业的监督检查力度,改进监督检查的方式,提高监督检查的成效,查处少数,教育多数,使行业面貌和社会形象得到进一步的改善和提高,全面恢复注册会计师行业的公众信心。
(五)加强注册会计师行业行政监管符合行业发展的国际趋势。注册会计师行业的监管伴随着行业的产生而产生,伴随着行业的发展而发展。美国“安然事件”、“世通事件”等系列财务丑闻的爆发,严重挫伤了投资者的信心,注册会计师行业的公信力受到极大伤害。“安然”、“世通”等系列财务丑闻发生在美国,其教训却属于全球,如何加强注册会计师行业的监管成为各国监管当局共同面对的新课题。事件发生后,美国政府和国会迅速采取措施,出台了《萨班斯—奥克斯利法案》,成立了上市公司会计监管委员会,空前强化了政府部门对注册会计师行业的监管。英国、加拿大、澳大利亚等西方国家纷纷内省,相继研究和采取加强政府监管的改革措施,以避免重蹈“安然”、“世通”之覆辙。近年来,我国注册会计师行业在发展过程中也遭遇了“银广夏”、“蓝田股份”等恶性事件,对资本市场发展和行业建设产生了很大的影响。在此背景下,切实加强注册会计师行业的行政监管,不仅是我国注册会计师行业健康发展的内在要求,也符合注册会计师行业发展的国际趋势。
二、注册会计师行业行政监管工作初显成效
为加强注册会计师行业监管,依法理顺注册会计师行业监管体制,促进注册会计师行业健康发展,2002年10月8日财政部党组作出终止委托注册会计师协会行使行政管理职能的决定。财政部部内相关单位以及地方财政部门很快统一思想认识,明确各自工作职责和要求,顺利完成了职能交接工作,各项工作进展顺利,行政监管工作取得良好开局。
(一)财政部部内相关司局相关协调,密切合作,工作开展积极有效。注册会计师行业行政监管职能划转后,财政部监督检查局、会计司、条法司、中注协等及时转换角色,严格依法行政、强化服务意识,狠抓诚信建设,一手抓行政监管、一手抓行业自律的格局已经形成,新体制运行呈现了良好的势头。
监督检查机构本着“加强监控、重点查处、健全制度、规范行为、扎实推进、扩大宣传”的指导思想,开拓创新,大胆实践,行政监督检查工作取得了积极进展:一是加强内外关系的协调,与部内外相关单位建立了良好的沟通协作关系,提高了政府监管的效能;二是探索注册会计师行业监督检查新机制,组织有关专员办开展了会计师事务所执业质量检查试点,取得初步成效;三是严格依法行政,抓好专案的审理处罚工作,树立政府监管的权威性;四是着力构筑行政监督的制度基础,积极开展调查研究,特别是组织开展了全国百家会计师事务所问卷调查活动,倾听会计师事务所和注册会计师对行政监督检查工作的意见和建议;五是全面提升监管队伍素质,加强业务培训和人才培养;六是加大宣传力度,塑造政府监管形象,增强行政监督检查的影响力、威慑力和社会效果。
会计管理机构坚持规范工作规则,增强服务意识,各项行政管理工作全面启动:一是按照依法行政和转变职能的要求,全面清理法规。对注册会计师行业管理规章和行政审批项目进行了全面清理;二是认真完成日常行政审批、备案、年检等管理工作,严格把好行业资格准确性;三是认真处理好人民来信来访中反映不符合条件的会计师事务所和注册会计师的问题;四是积极参与WTO谈判和对香港,澳门更紧密经贸关系安排谈判,稳步推进我国会计服务市场开放;五是广泛深入地开展调查研究,基本摸清了行业状况和存在的突出问题,为进一步加强行业管理奠定了基础。
法制机构按照有关法律规定和职责分工,努力做好法律服务,为注册会计师行业行政监管工作的顺利开展提供了有力保障。条法司组织部内有关部门对注册会计师行业规章进行了清理,对会计司、监督检查局有关注册会计师方面的文件、处罚决定进行审核、会签,参与有关注册会计师行政审批项目的清理,认真做好行政处罚听证、行政复议、行政应诉等工作,有效控制注册会计师行业行政监管工作中的行政风险。
(二)地方财政部门顾全大局,努力推进注册会计师行业行政职能划转和监管工作。到2003年年底,全国31个省(自治区、直辖市)和深圳市财政部门按照财政部有关文件的精神,顺利完成了注册会计师行业行政职能的划转和相关交接工作。地方财政部门对注册会计师行业行政职能划转工作非常重视,及时召开厅党组会议或办公会议,认真学习部党组决定精神及《财政部关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》,普遍成立了分管厅(局)领导牵头,会计、监督、法规、注协等单位负责人参加的工作班子,研究职能划转实施方案,协调工作交接中遇到的问题,做到了思想不乱、工作不断、职责到位、分工协调,顺利完成了职能交接。
行政职能划转后,地方财政部门的会计管理、监督检查和法制等机构相互配合,明确职责,全面启动了注册会计师行业行政监管工作:一是积极起草或修订完善行政监管制度办法,明确工作职责和内容,理顺管理体制,规范工作程序;二是充分发挥政府监管的作用,加强部门协调,清理整治注册会计师行业执业环境;三是积极建立基础资料信息库,探索行业日常监控机制,构筑日常监管网络平台,实现信息共享;四是加大重点查处力度,提高监督层次,严肃查处内部管理混乱、屡被投诉举报、低价招揽业务、出具虚假报告的会计师事务所和注册会计师。据统计,2003年各地财政部门对74家会计师事务所和61名注册会计师依法作出了行政处罚。
(三)财政部门与有关政府监管部门相互协调、密切配合,大大提高了政府监管合力。财政部和地方财政部门都非常重视协调好相关监管部门的关系,注意加强与证券监管、审计、工商、税务、公安、法院等部门的沟通与协调,提高政府监管合力,避免重复检查,维护会计师事务所和注册会计师的合法权益,改善注册会计师行业发展环境。特别值得一提的是,财政部与证监会在监管具有证券业资格会计师事务所方面,既充分发挥各自的职能优势,又保持了良好的沟通与合作。2003年以来,双方通过部、司、处三级沟通机制,多次召开联席会议,共同协商解决问题。希望今后双方继续保持这种良好的合作关系,共同做好对证券业资格会计师事务所的监管工作。
总之,注册会计师行业行政管理职能归位后,时间虽不长,其效果已逐渐呈现出来。一方面,通过加强行政监管,使注册会计师行业有了提高执业水平的外在压力,谨慎执业已成为大多数注册会计师的自觉行动,审计质量特别是上市公司的审计质量明显有所提高;另一方面,业内加强了自律监管和为会员提供执业服务,对行业提高执业水平有了内在需求。这些成效的取得,充分说明了部党组决定的正确性,也是整个行政监管队伍共同努力、辛勤工作的结果。
财政部领导对注册会计师行业行政职能划转和一年来的工作情况给予了充分肯定。2月13日,金人庆部长在会计司、监督检查局、条法司和中注协联合上报的报告上作出重要批示:“一年来,四部门互相配合,协同工作,为加强注册会计师行业管理作出了行之有效的工作,经验总结符合中国实情。赞成提出的加强注册会计师行业管理的工作思路,望四部门进一步主动沟通协调,统一思想,统一行动,把工作思路更好地落实到基层。”这是对财政部部内四个司局工作的充分肯定,同样也是对全国行政监管工作的充分肯定。
三、对做好注册会计师行业行政监管工作的几点希望和要求
目前,随着监管力度的加大,会计信息普遍失真的现象有所好转,注册会计师的执业质量在逐步提升。但企业作假账、注册会计师出具虚假审计报告的问题仍有一定的普遍性,无论是上市公司、国有企业,还是民营企业、外商投资企业,都不同程度地存在会计报表虚假的问题,有的问题还相当严重。财政部2003年会计信息质量检查发现,152户企业2002年会计报表中资产不实85.88亿元,所有者权益不实41.38亿元,利润不实28.72亿元,还有16户企业设有账外账。中注协对会计师事务所的统计资料也显示,2001年1130户上市公司和2002年1199户上市公司审计前后利润调整总额分别为440亿元和520亿元,各占审计前利润调整总额的37%和34%。这说明,会计监督和注册会计师行业行政监督工作任重道远。
最近,黄菊副总理明确批示:“企业作假账问题需综合治理。对出具虚假审计意见的会计中介机构,应严格追究法律责任”。我们要认真贯彻国务院领导的重要指示精神,认清形势,与时俱进,总结经验,开拓创新,不断加强注册会计师行业行政监管,切实履行会计监督职责。为此,提出几点希望和要求:
(一)突出重点,加大监督检查力度。即重点检查部分具有证券业资格的会计师事务所,以及部分整体执业质量低劣、严重违法执业、屡被投诉举报或具有多次不良记录的中小会计师事务所,提升全行业的风险意识和执业质量。其中对证券业资格会计师事务所的检查,是财政部与证监会联合进行,这有利于优化监管资源、形成监管合力。这种检查思路和检查方式体现了政府监管的特点。政府监管重在威慑,应该做到有所为、有所不为,应该集中力量和优势资源,上下形成监管合力,树立中央和地方财政部门的监管权威。上市公司审计社会影响面很大,关系到广大投资者和社会公众的利益,加强证券业资格会计师事务所的监管,对于提高证券市场信息披露的真实性和透明度,推动我国资本市场的改革开放和规范发展具有重要意义。中小事务所规模虽小,但数量众多,其中不乏害群之马,严重违反审计准则和职业道德,破坏注册会计师行业的整体形象,因此有必要将其纳入检查重点。检查过程中,要注意处理好权力与责任的关系,牢固树立依法行政、依法办事的理念,寓监督检查于服务之中,认真履行法律赋予的职权。
(二)行政监督检查工作应以促进行业健康发展为目标。一些事务所人士反映,个别政府监管部门的检查人员到事务所检查、不查出重大问题不收兵。我国注册会计师行业恢复发展只有短短20多年,存在的许多问题需要在行业的发展过程中逐步得到解决。财政部门开展注册会计师行业行政监督检查,应以促进和保障注册会计师行业的健康发展为出发点,以恢复社会公众对注册会计师行业的信心为目标,通过查处少数违法违规的会计师事务所和注册会计师,以点带面,教育多数,整顿和规范会计服务市场秩序,保护更多诚信守法的事务所和注册会计师,为注册会计师行业创造良好的发展条件,使其真正发展成为独立、客观、公正的中介行业。
(三)综合治理,标本兼治,着力改善注册会计师的执业环境。注册会计师审计质量不高,有注册会计师本身的原因,也有执业环境方面的因素。虽有部分会计师事务所及注册会计师风险意识淡薄,甚至故意出具虚假审计报告,但也有很多企业对注册会计师审计认识不到位,聘请会计师事务所是为了满足有关主管部门对审计报告的“形式”要求,对事务所的信誉好坏、质量高低并不关注,往往是谁收费低就委托谁审计。还有一些政府部门和企业主管部门利用行政权力干扰事务所正常执业,向事务所索取佣金、回扣或业务介绍费。这种做法不仅滋生腐败,也导致事务所难以保证审计质量。例如,陕西省工行作为审计报告的使用者,却要求为其客户企业出具审计报告的会计师事务所签订协议,向事务所索取高达30%的回扣,此举遭到陕西省19家会计师事务所的联名抵制,引起了社会各界的广泛关注。此次对会计师事务所的检查,将同时调查了解有关部门滥设执业资格、收受事务所回扣、与事务所明脱暗不脱等问题,全面反映会计师事务所的意见,形成有价值的调查报告上报财政部,争取联合有关部门对此进行综合治理,整治注册会计师执业环境,为注册会计师公正执业创造良好的外部氛围。
(四)注册会计师行业行政监督检查要与会计标准、审计标准的制定和实施紧密结合。从某种意义上说,标准的实施比标准的制定更重要、更有难度。如果制定的标准不能得到很好的执行,再好的准则、制度、规范也是没有意义的。因此,要把注册会计师行业行政监督检查与会计标准、审计标准的制定工作紧密结合起来,通过强化注册会计师行业监督检查,强化企业和注册会计师遵循会计和审计标准的意识,监督会计和审计标准的执行。在确定检查重点时,要把相关的会计准则、会计制度、审计准则作为检查的重点,通过检查推动准则、制度等落到实处。同时,要通过开展监督检查工作,调查了解标准执行中的问题,为制定、修改和完善会计标准、审计标准提供重要素材和典型案例。因此,监督检查与会计审计标准制定工作紧密结合,是做好注册会计师行业行政监管和标准制定工作的重要途径。
(五)监督检查过程中要加强内外部的沟通与协调。首先,财政部门内部的监督检查、会计管理和法制机构要保持相互配合与支持,共同做好注册会计师行业行政监管工作;其次,财政部门与注册会计师协会也要相互配合,加强政府监管的同时,不断完善行业自律机制。注册会计师协会将对会计师事务所的执业情况开展自律性检查,自律检查与政府检查的目的不同、方式不同,内容也有差别,两者并不矛盾,可以各自发挥优势、互为补充;再者,财政部门要与审计、证券监管等部门保持沟通,尽可能避免对注册会计师行业的重复检查和多头监管。
(六)加强学习,提高素质,改变检查方式。注册会计师行业专业性强,许多问题的解决都要依赖于专业判断,技术含量比较高,目前经济事项日趋复杂,对监管人员的专业素质提出了更高的要求,因此要系统的学习会计准则和审计准则,了解注册会计师审计实务的最新发展,熟悉注册会计师行业政府监管的国际趋势,强化相关法律法规知识,结合当前“会计造假”的特点和手段,改变检查方式,丰富检查手段,提升依法行政的水平。
(本文系财政部部长助理冯淑萍2004年5月10日在2004年会计信息质量检查与会计师事务所检查布置会上的讲话,刊登时略有删节)
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