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摘要:
2004年,国家预算会计管理工作适应公共财政管理体制改革的需求,围绕扩大和深化财政国库管理制度改革这一主线,进一步完善制度体系,整合机构职能,规范会计核算和账户管理,改进财政决算工作,研究探讨政府会计问题,不断加强对财政资金的监督管理,提高财政资金的使用效益。
一、扩大和深化财政国库管理制度改革
(一)扩大和深化支出支付改革。2004年增加60个中央部门实行国库集中支付改革,到年底,中央已有140个部门及所属2600多个基层预算单位纳入改革范围,涉及预算资金2500多亿元。纳入改革的中央部门已占中央部门总数的83%(按编制部门预算的部门数统计),资金量占中央部门使用预算资金的57%左右。在快速扩大改革范围的同时,改革的深度和规范化操作取得明显进展。在预算单位级次上,大部分中央部门已将改革实施到所有基层预算单位,预算级次多的部门,基本已实施到三级或四级预算单位,有的已实施到五级预算单位。财政直接支付和财政授权支付的范围上,财政直接支付占支付总量的45%,财政授权支付占支付总量的55%,逐步达到了规范要求。
(二)积极推进收入收缴管理改革。2004年增加12个中央部门纳入收入收缴改革范围。中央已有47个部门及...
2004年,国家预算会计管理工作适应公共财政管理体制改革的需求,围绕扩大和深化财政国库管理制度改革这一主线,进一步完善制度体系,整合机构职能,规范会计核算和账户管理,改进财政决算工作,研究探讨政府会计问题,不断加强对财政资金的监督管理,提高财政资金的使用效益。
一、扩大和深化财政国库管理制度改革
(一)扩大和深化支出支付改革。2004年增加60个中央部门实行国库集中支付改革,到年底,中央已有140个部门及所属2600多个基层预算单位纳入改革范围,涉及预算资金2500多亿元。纳入改革的中央部门已占中央部门总数的83%(按编制部门预算的部门数统计),资金量占中央部门使用预算资金的57%左右。在快速扩大改革范围的同时,改革的深度和规范化操作取得明显进展。在预算单位级次上,大部分中央部门已将改革实施到所有基层预算单位,预算级次多的部门,基本已实施到三级或四级预算单位,有的已实施到五级预算单位。财政直接支付和财政授权支付的范围上,财政直接支付占支付总量的45%,财政授权支付占支付总量的55%,逐步达到了规范要求。
(二)积极推进收入收缴管理改革。2004年增加12个中央部门纳入收入收缴改革范围。中央已有47个部门及所属327个执收单位纳入改革范围。
(三)积极指导推动地方国库集中收付制度改革。地方实施财政国库管理制度改革直接影响到改革的全面推进。为保证地方坚持正确的改革方向,进一步加大了对各地改革的指导和推动力度。通过召开全国财政国库工作会议和全国财政国库管理制度改革工作会议,举办由各地财政国库部门参加的改革业务培训班等方式,为推进地方改革提供经验交流机会和政策业务支持。到2004年底,全国已有30个省、自治区、直辖市和计划单列市、1500多个省直预算单位、近6000个省直基层预算单位、150多个地市和县实施了国库集中支付改革;有10个省按照中央确定的收入收缴管理改革方案在省级实施了收入收缴管理改革。
二、不断完善财政国库管理制度体系
(一)制定发布《财政国库管理制度改革单位年终结余资金财务处理暂行规定》和《财政部关于财政国库管理制度改革单位年终结余资金额度处理有关问题的通知》。为进一步解决和规范国库集中支付制度改革实施后,预算单位年终结余资金会计核算和额度处理方面存在的问题,制定发布了《财政国库管理制度改革单位年终结余资金财务处理暂行规定》及结余资金额度处理问题的规定。在年终结余资金财务处理方面适当引入权责发生制,保证了改革预算单位年终结余资金会计处理方法和有关财政财务政策的衔接,并使财政总预算会计当年列支口径和预算单位会计当年财政拨款口径保持一致,进一步规范了年终结余用款计划的额度管理。
(二)制定发布《关于执行<中央预算单位银行账户管理暂行办法>的补充通知》。根据《中央预算单位银行账户管理暂行办法》的有关规定,结合近两年银行账户清理和审批中反映的实际情况,与中国人民银行联合发布了《财政部、中国人民银行关于执行<中央预算单位银行账户管理暂行办法>的补充通知》,进一步明确了《办法》的适用范围,建立了中央预算单位银行账户年检制度,更加规范了对中央预算单位银行账户的管理。
(三)制定发布《财政部关于改进财政授权支付业务的补充通知》和《财政部、中国人民银行关于调整国库集中支付有关凭证和报表格式的通知》。为解决预算单位在办理财政授权支付业务必须同时填写《财政授权支付凭证》和银行票证造成的手续繁琐、工作量大的问题,经与中国人民银行反复研究、协调,促进人民银行对传统的结算票据和汇兑凭证进行重大改革,从2005年起使用新版转账支票、现金支票、电汇凭证、信汇凭证。为保证新的支付结算和汇兑凭证顺利运行,制定了《财政部关于改进财政授权支付业务的补充通知》,预算单位在支票上填写支付信息,不再另行填写授权支付凭证,减少一半的工作量。按照国库集中支付业务流程和机构职能整合要求,制定了《财政部、中国人民银行关于调整国库集中支付有关凭证和报表格式的通知》,进一步规范了国库集中支付业务的具体操作,有效提高了国库集中支付工作效率。
(四)适应业务流程整合,完善会计管理工作。为进一步提高工作效率,预算会计业务主管部门对业务工作流程、机构职能和信息系统进行了整合,将总预算会计账务处理工作由原来的两个机构负责改为由一个机构负责。为此,对总预算会计账套设置进行相应调整,取消原财政国库支付执行机构会计和总预算会计之间的日报流转,不再通过“财政零余额账户存款”、“已结报支出”、“已结报收入”科目进行会计核算。办理财政直接支付业务后,财政国库机构根据银行支付凭证回执联,进行财务处理,会计分录为借记一般预算支出、基金预算支出——财政直接支付,贷记国库存款。办理财政授权支付业务后,财政国库机构根据代理银行报来的《财政支出日(旬、月)报表》,与中国人民银行国库划款凭证核对无误后,进行会计处理,会计分录为借记一般预算支出、基金预算支出——财政授权支付,贷记国库存款。按照非税收入收缴改革的要求,财政国库机构根据代理银行报来的《代理银行非税收入信息核对单》及所附缴款信息,进行会计处理,会计分录为借记财政专户存款,贷记一般预算外资金收入或代收款。
三、做好中央总预算会计核算和管理工作
(一)认真完成资金拨付和账务处理工作。按照财政资金集中、统一调度管理的要求,合理调度资金,确保政策重点支出,保证对地方财政调度资金正常、及时到位。强化内控制约机制,建立严密的业务运行程序和工作管理制度,确保财政资金安全。为规范预算外资金的管理,避免已纳入预算内管理的资金仍缴入预算外中央财政专户,清查了上缴中央财政专户的预算外资金。完成各类财政资金的审核清算及账务处理;完善对账制度,建成网上对账,建立单据传递、数据传输等一整套管理方法。
(二)全面做好中央预算单位银行账户规范管理工作。一是做好账户审批、备案等日常管理工作。严格按照账户管理制度规定和审批工作程序,不断完善内控机制,规范账户审批行为。对于一些涉及到部门特点、行业性政策和系统管理体制等特殊情况的账户审批管理问题,及时研究并提出相应解决措施,基本完成中央一级预算单位银行账户审批工作。二是加强指导财政部驻各地监察专员办做好账户管理业务工作。通过组织培训和调研,对专员办进行具体业务指导,促进专员办进一步完善账户审批程序,规范账户审批行为。三是完善账户管理信息系统。对账户管理信息系统进行升级开发,增加账户年检工作流程、账户管理年度总结报表,将系统单用户版改造为网络多用户版,对原系统功能进行完善和整合,系统升级开发完毕并全面投入使用。四是继续规范财政资金专户管理。按照国务院和中纪委对规范账户管理的要求,认真开展中央财政资金专户清理归并工作,同时针对各地反映的“资金专户”过多问题,提出规范管理的意见及措施,为下一步有针对性地开展地方各级财政专户的规范管理工作打下基础。
(三)加强国库资金运行管理。为提高国库现金流量预测、分析的准确性,重点做好中央财政国库资金基础数据库的维护、补充和完善,利用中央预算单位上报的正常性经费和专项支出用款计划,结合财政专项资金支出情况,对中央财政资金收支的现金流情况进行预测,并定期编制《全国各级财政库款情况分析》报告。
四、认真研究改进财政决算体系
(一)合理界定部门决算与财政总决算的职能。部门决算是部门预算执行情况的全面反映,重点反映各预算单位收支情况和财务状况。财政总决算是政府整体预算执行情况的全面反映,涵盖包括一般预算收支、预算外收支、基金预算收支的所有政府性收支。财政总决算和部门决算之间既有联系又有区别,科学合理地界定两套决算的职能有利于提供更加科学、完整、实用且易于理解的信息,是政府制定宏观经济和财政政策,提高宏观调控和管理能力,部门科学编制预算、加强内部管理,人大、审计以及社会监督部门实施有效监督的重要依据。新的职能定位是:凡是反映单位的财务收支、资产负债、人员机构等情况的报表都归并于行政事业单位决算,统一对行政事业单位进行布置;凡是反映财政的收支、资产负债、预算变动情况的报表都归并于财政总决算,由财政部门统一填报。
(二)改进决算报表体系设计。为逐步满足向人大报送部门决算的需要,按照与部门预算和财政总决算相衔接的要求,将部门决算全套报表分成总表、行政事业类报表、附表和补充资料表四个部分,将纳入部门预算编制范围的所有单位都纳入到部门决算编报范围,将原行政事业单位决算反映的内容与国有建设单位决算反映的内容有机结合,实现部门决算与部门预算从形式到内容的协调一致。行政事业类收支通过行政事业类报表反映,基本建设类拨款与支出通过基本建设类报表反映,部门收支通过两类报表简单合并形成的《部门收入支出决算总表》反映。
(三)逐步完善财政总决算报表体系。随着“收支两条线”改革继续深化,预算外收入纳入预算管理进程加快,预算外资金的规模相应不断缩小。为此,将原属于财政预算外决算的报表依据报表属性分别纳入财政总决算和部门决算。
五、积极开展政府会计研究工作
(一)研究分析我国预算会计制度的现状。认真研究分析我国预算会计制度现状,是政府会计改革前期研究工作的重点。鉴于此,对我国现行预算会计的历史沿革、基本内容、主要特点及存在的问题进行了研究分析。我国现行的预算会计制度包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计和基本建设会计,以及参与预算执行的国库会计和收入征解会计。存在的问题有两个大的方面,一是预算会计制度体系本身由于分口管理等原因,造成不规范、不统一,这是我国特有的问题。二是收付实现制存在的缺陷,这是实行预算会计制度的国家普遍面临的问题,也是政府会计改革的重要动因。这两方面问题导致现行预算会计滞后于财政管理改革、滞后于公共财政体制建设,不能适应政府职能的转变,主要表现在:一是缺乏统一规范的会计准则体系和会计制度体系。现行的四种会计制度,各自独立核算、相互分割,不能形成一个有机的整体。二是核算范围偏窄。预算外资金、社会保险基金以及政府的债权、债务、产权等,没有或是没有完整地纳入总预算会计。三是以收付实现制为基础存在局限性。有些重要会计事项不能在当期确认(比如,固定资产的使用不计提折旧),难以全面、准确地反映政府财政能力和财政责任,不利于有效披露和防范财政风险,不利于实施高效的财政管理。四是缺乏政府财务报告制度。财政部门向同级人大的预决算报告内容不够完整,缺乏资产、负债方面的信息。行政、事业单位会计虽有财务决算,但内容不够全面。五是会计科目功能不足,不能体现财政预算管理制度改革引起的财政资金流入、流出变化。
(二)研究分析国际上政府会计管理与改革情况。借鉴国际经验、结合国情,是我国政府会计改革的立足点和出发点。为充分了解国际上政府会计管理与改革情况,一是考察有关国家的政府会计管理与改革情况。主要对政府会计改革进展较快的西班牙、加拿大,处于部分实施或准备实施改革的爱尔兰、德国、波兰进行考察。通过考察,比较深入地了解了这些国家政府会计管理与改革的基本情况,以及其对政府会计改革的看法、经验和重点解决的问题。二是举办政府会计国际研讨会和外国专家咨询交流会。邀请国际会计师联合会公共部门委员会以及美国、英国等方面的专家,介绍国际上以及美国、英国等国家的政府会计管理与改革情况,并就我国政府会计改革进行圆桌式的深入探讨。三是深入研究国际会计师联合会和澳大利亚、新西兰、美国、西班牙等国家的政府会计体系。
(三)研究分析政府会计改革面临的难点问题。政府会计改革是一项庞杂的系统工程,涉及方方面面利益关系,政策性、专业性和技术性很强,诸多因素不同程度上影响和制约改革的推动与实施。改革的难点主要表现在思想认识、政治决策、基础条件与管理水平、政府单位范围划分、权责发生制引入程度、重大会计事项处理、政府会计人才培养,以及政府会计信息系统建设八个方面。
(财政部国库司供稿 陈璐璐执笔)
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