提升低保边缘家庭社会救助水平的路径研究

内蒙古大学公共管理学院｜乌兰　马梦馨

摘要：本文聚焦低保边缘家庭社会救助面临的挑战，提出精准认定救助对象、拓展救助内容和方式、强化部门协同发力、构建多元协同救助格局等对策建议。

关键词：低保边缘家庭；精准认定；社会救助　中图分类号：C913.7

社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排。党的二十大报告明确强调，健全分层分类的社会救助体系。党的二十届三中全会进一步提出，健全社会救助体系。国家层面的顶层制度设计为新时代社会救助事业高质量发展提供了根本遵循和行动指南。低保边缘家庭社会救助是我国社会救助领域的关键问题之一。对低保边缘家庭提供有针对性、差异化的救助帮扶有助于健全分层分类的社会救助体系，更有助于构建综合高效的社会救助格局。在实践中，各地区因地制宜、精准施策，创新开展低保边缘家庭社会救助工作，通过出台规范化、可操作的认定标准和分层分类帮扶政策，多措并举织密民生保障安全网，切实兜住兜牢基本民生底线。但当前低保边缘家庭社会救助还存在不少短板，需要多方协同发力，提升低保边缘家庭的社会救助水平和质量。

低保边缘家庭社会救助面临的挑战

（一）救助对象认定难度大，覆盖范围偏窄。一是低保边缘家庭主动申请救助意识不强。2023年国务院办公厅印发的《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》（以下简称《意见》）明确指出，我国低收入人口包括低保边缘家庭，且规定对符合条件的低保边缘家庭提供医疗、住房、教育、就业等专项社会救助或实施其他必要救助措施。然而，低保边缘家庭社会救助相较于传统的低保、特困救助而言，救助政策出台较晚，救助内容也与低保和特困救助存在差异，并非每月按标准给予救助供养资金，社会关注度不高。同时，低保边缘家庭长期处于当地最低生活保障线的边缘，受限于多重因素，普遍存在对社会救助政策知晓度不高的现象，且在遭遇困境时缺乏主动申请救助的主观意愿，导致即使符合政策救助条件，仍未能纳入相应救助政策覆盖范围，从而无法获得救助。二是主动发现和动态监测成本较高。社会救助对象的识别需要“大数据比对+铁脚板摸排”和线上线下相结合。低保边缘家庭具有临时性和阶段性等特征，需要大量基层工作人员进行入户统计调查和实时动态监测。在实践中，低保边缘家庭经济状况核对机制建设缓慢，部分地区的核对项目不全面，公安户籍、公积金、银行存款等信息和跨地区家庭收入、财产信息核查等方面依然存在空白，这给基层工作人员精准认定工作带来挑战。

（二）救助内容和方式单一，救助资源利用不充分。一是救助内容不够全面。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》提出，对于不符合低保、特困救助条件的低收入人口生活遇到严重困难时，根据实际需要给予相应救助。各地区积极开展低保边缘家庭社会救助实践探索，陆续出台相关救助政策文件，明确救助内容。但从各地区实践来看，低保边缘家庭社会救助内容覆盖以及政策激励性依然不足，主要表现在低保边缘家庭的专项救助以医疗、临时救助为主。这些救助在低保边缘家庭发生重特大疾病和突发困难时提供了及时有效的应急帮扶，但对于低保边缘家庭而言，更需要的是能力提升、社会融入、资源链接和具有增强造血功能的教育、就业、创业等发展型救助帮扶。二是救助方式较单一。目前，低保边缘家庭社会救助仍以专项救助部门的物质类救助为主，而服务类救助不足。2024年，民政部、财政部联合印发《全国服务类社会救助试点工作方案》，部署在全国开展服务类社会救助试点，推动实现社会救助由单一物质救助向“物质+服务”综合救助模式转变。实践中，政策关注度多向低保家庭与特困群体倾斜，对低保边缘家庭的服务类社会救助供给存在缺口。尤其是家中有残障人士、重大疾病患者及失能老年人的低保边缘家庭，不仅面临物质上的困难，还需要日常起居照护、医疗陪同护理以及家庭生活支持等服务类救助。“重资金、轻服务”的救助模式，难以满足低保边缘家庭的实际救助需求。

（三）救助政策效能有待提升，部门间协同救助不足。一是救助政策效能发挥不充分。近年来，在低保边缘家庭的认定和救助方面，国家和各地区相继出台了相关政策文件，但出台的政策仅限于认定条件和救助办法的指导性文件，缺乏法律法规性质的规定文件。此外，低保边缘家庭救助责任主要集中在提供专项救助的政府部门，相关救助办法零散地体现在不同的专项救助政策文件中，救助政策“碎片化”导致政策效能发挥不充分。二是部门间协同救助不足。低保边缘家庭社会救助管理的主体是各级民政部门，而各专项救助的申请会涉及教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、医疗保障、残联等多个部门。目前各部门间数据信息尚未完全打通，信息共建共享有待加强。受数据壁垒影响，很难全面掌握低保边缘家庭整体困难状况，这在一定程度上阻碍了部门间协同救助。此外，部门间专项救助政策衔接存在困难，还未形成稳定高效的协同救助机制，很难做到对低保边缘家庭因需施救、精准施救，容易出现重复救助或救助遗漏问题，导致救助资源浪费和闲置现象并存。

（四）救助资金有限，社会力量参与不足。一是各级政府救助资金投入有限。对于低保边缘家庭社会救助而言，央地之间资金投入、责任划分尚不明确，地方筹资积极性不高。此外，各地区经济发展和财政收入差距较大，救助标准差异也较大。受经济发展水平相对滞后及地方财政基础薄弱等客观因素制约，欠发达地区对低保边缘家庭救助资金投入不足，导致救助政策的覆盖范围拓展与保障水平提升面临现实压力。二是社会力量参与救助不足。我国社会救助已经呈现出由政府单一主体救助向多元主体协同救助演进的趋势。但对于低保边缘家庭而言，社会救助资金主要依靠财政资金，各类专项救助也主要依靠政府，社会力量的参与度和资金投入十分有限，尚未形成多元主体协同救助格局。

低保边缘家庭社会救助水平提升路径

（一）精准认定救助对象，实现应救尽救。一是加大政策宣传力度。针对当前低保边缘家庭社会救助主动申请意识不强、政策知晓度偏低等问题，基层相关部门应加大社会救助政策宣传力度，通过多种途径和方式向社会宣传和解读低保边缘家庭社会救助政策，让社会公众了解低保边缘家庭社会救助对象认定条件、救助标准、救助内容、救助申请流程等，提升政策知晓率和认知度。二是完善主动发现和动态监测机制。精准认定救助对象是低保边缘家庭社会救助的基础。切实发挥“大数据比对+铁脚板摸排”作用，加强基层民政部门队伍建设，积极主动开展民间调查，走访困难群众，对申请救助对象的家庭人口、收入、财产实际状况进行综合审核，按照救助条件和标准科学合理确定低保边缘家庭救助对象，拓宽救助覆盖范围。持续推进低保边缘家庭动态监测机制建设，完善动态监测信息平台，健全信息数据库，优化动态监测预警指标，实时监测低保边缘家庭的生活状况，推动各级有关救助部门分类处置预警信息，实现“应救尽救”、“应退尽退”。

（二）充分利用救助资源，拓展救助内容和救助方式。一是健全救助内容。我国社会救助已经从“兜底保障”向“发展保障”转变。由此，针对低保边缘家庭救助内容不全面的现实，需拓宽专项救助类型，在实施医疗、临时救助等专项救助的基础上，充分利用救助资源，进一步开展就业救助、教育救助、产业帮扶等发展型救助帮扶，鼓励低保边缘家庭增强专业技术能力，实现自主就业和自主创业，通过劳动提高生活质量，从而全面提升救助效果。二是创新救助方式。目前已在全国层面开展服务类社会救助试点，需在总结试点地区经验的基础上，不断创新社会救助方式，积极探索“物质+服务”的复合式救助方式。首先，通过政府购买服务的方式对低保边缘家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供必要的照护服务、生活服务、关爱服务等服务类救助。其次，依法开展司法救助，帮助受到侵害但无法获得有效赔偿导致生活困难的低保边缘家庭提供司法救助、心理疏导、关系调适等支持。最后，通过优化服务类救助方式实现社会救助的多样化、专业化、差异化和个性化，最大限度发挥社会救助的综合效应。

（三）完善顶层制度设计，强化部门协同救助。一是加强顶层制度设计。科学的制度设计是低保边缘家庭社会救助持续、稳定实施的重要保证。国家层面要加强顶层制度供给，制定低保边缘家庭社会救助制度的基本原则和框架，明确中央和地方的救助责任，不断完善低保边缘家庭救助的认定条件及救助办法，让救助工作有法可依、有章可循。各级地方政府需进一步梳理不同政策文件中对低保边缘家庭社会救助的规定，分析政策之间的重合与冲突，持续完善低保边缘家庭救助政策体系，根据救助类型，细化救助内容，丰富救助方式，做到因需施救、精准施救。二是强化部门间协同救助。《意见》指出，相关部门要各司其职、主动作为，协同配合、齐抓共管，打通数据壁垒、加强信息共享。因此，要建立部门间的长效合作机制，积极打破数据壁垒，实现信息互通互享。探索建立专门的低保边缘家庭社会救助资源库，创新“智慧救助”模式，加快推进大数据、区块链等信息技术在低保边缘家庭社会救助服务中的应用，促进多部门多层级联动，形成救助合力。

（四）加大救助资金投入力度，构建多元协同救助格局。一是加大地方财政投入力度。首先，明确中央和地方社会救助财政分担机制，各地区在积极争取中央财政转移支付的同时，要不断强化地方政府的资金投入主体责任，结合经济社会发展实际，加大救助资金投入力度，科学、合理配置救助资金。其次，要根据经济社会发展、物价水平、低保边缘家庭规模及需求等，适度提高救助标准。加强救助资金监督管理，建立多元监管渠道和长效机制，强化内部监督，扩大外部监督，把每一笔救助资金都花在刀刃上。二是构建多元协同救助格局。引导鼓励社会力量有序参与低保边缘家庭社会救助，以捐赠财产、设立项目、提供服务等多种方式，自愿开展慈善帮扶活动。促进社会救助领域志愿服务发展，支持引导志愿服务组织、社会爱心人士开展救助志愿服务，不断提升低保边缘家庭社会救助的多元化和专业化程度。

【本文为内蒙古自治区自然科学基金项目（2022MSO7015）、内蒙古自治区人文社科领军人才和创新团队支持项目（21000-54220387）阶段性成果】

责任编辑　刘蒲宇