深化扩权强县改革的财政思考

四川省财政科学研究所｜刘波　四川省注册会计师协会｜唐琳　四川省会计学会｜黄友

摘要：四川省把深入推进扩权强县作为扎实推进城乡融合发展的首项任务，深化扩权赋能强县改革，促进县域高质量发展和城乡融合发展。

关键词：扩权强县；县域经济社会发展；城乡融合发展　中图分类号：F812

习近平总书记强调，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点。四川省把深入推进扩权强县作为扎实推进城乡融合发展的首项任务。深化扩权强县改革，科学赋予县域经济社会管理权限，是进一步理顺省市县关系、创新省以下管理体制的重要举措，是引导新旧动能加快转换、推进县域经济社会高质量发展的关键抓手，是扎实推进城乡融合发展的迫切需要。

四川省扩权强县改革现存问题

四川省自2007年开展扩权强县改革试点，经2009年和2014年两次深化和扩大改革，目前除“三州”和成都所辖县（市）外的72个县（市）全部纳入扩权强县改革范围，赋予14个方面76项经济管理权限和8个方面20项社会管理权限（拆解细化为115项权限）。扩权强县改革政策效应显著，政府行政效能大幅提升，审批环节和时间大幅压缩，县域发展活力持续增强，尤其是转移支付增加和资金调度加强有力促进了县域经济实力稳步提升，7个扩权县（市）入围全国百强县。但也还存在一些问题亟待解决。

（一）扩权还不彻底不到位。扩权强县改革明确赋予扩权县的经济社会管理权限中，项目申报、价格管理等改革政策定位模糊，工商、税务等垂直管理部门扩权政策出台进度不一，部分权限并未真正下放给扩权县，部分权限下放后因扩权县无相关业务而闲置无用，部分权限下放后因改革而取消不存在，扩权县很少使用和未使用权限占比达到66%，同时存在“扩权范围有限、强县发展受限”，部分有利于激活县域发展活力的权限没有下放。

（二）区域差异考虑不足。对所有扩权强县下放相同的经济社会管理权限，并不符合县域差异化的区情实际、发展所需，经济强县和经济弱县的目标追求与改革成效不同，不同发展水平扩权县承接和运用权限的能力差距较大，叠加对脱贫地区、民族地区、革命老区等政策倾斜，不同扩权县实际“获得感”存在较大差别，按平原、丘陵和山区3个类区实施考核的激励引导作用有待提升。

（三）市级管理权责不够匹配。扩权县与市拥有相同的部分管理权限，市级管理权限被削弱，特别是财政直接管理导致市对扩权县的扶持力度减弱、监管抓手减少，但同时市对扩权县在基础设施、应急救灾等领域的支出责任无法完全解除，部分权限下放后因管理难度增加而又由市履行省或县的职责，如由市汇总申报项目、实施投资审批、再分配资金等，导致市的权责不对等、县面临省市双重管理。由于各市经济实力差异，对扩权县的管理与扶持参差不齐。

（四）县级承接能力不够。赋予权限要求县域治理水平、工作人员数量和业务能力等相匹配，部分权限如资质认证因缺少专业技术人才支撑、部分权限因缺乏明确的实施办法和操作程序，及受省市指导少、县级一部门对口上级多部门等影响，扩权县无法完全有效承接。各领域放权不同步还会使县域内部门权限不对等，政策协同难度客观存在。对扩权县没有严格实行动态管理，更无退出机制，扩权激励作用有待提升。

进一步深化完善扩权强县改革的对策

坚持需求导向、问题导向，在准确把握扩权强县改革现状基础上，按照“适度扩权、差异管理、动态调整、协同推进”的总体思路，推进扩权强县改革走向深入。

（一）开展改革成效评估。推进建立扩权强县改革成效定期评价机制，开展一轮2007年以来经济社会管理权限下放、承接情况的系统性评估，研判权限与省市县职能定位匹配度，总结扩权强县改革的成效和不足。有关省级部门组织逐条梳理本领域改革举措的执行情况与效果，分析存在问题的原因并研究提出改进对策，提供深化扩权强县改革的现实基础。对下放不到位、放而不用、执行有变样的权限，督促严格规范执行，确保达到扩权赋能强县改革初衷。对实施有难度、范围不精准、成效不明显的权限，适时做好动态调整，做好配套措施，确保扩权县接得住、用得好。对已取消下放、无相关业务、不建议下放及实际由市管理的权限，及时调整权限清单，适宜上收的权限由省市统筹管理。对赋予扩权县能激发活力促进高质量发展的权限，做好前期调研与论证，明确下放权限的范围和条件等。

（二）适度加大扩权赋能力度。坚持“能放尽放”原则，最大限度赋予扩权县经济社会管理权力，对法律法规、规章没有明确规定要省市级管理的事项，直接授权扩权县管理；对权力事项下放受到法律法规限制的，可依法通过委托形式下放；对不具备普遍下放权限条件的事项，可以一事一议“依申请放权”，或者实行“权限下放+上级备案”制。深化“放权赋能”改革，统筹推进经济社会各领域、各部门管理权限同步下放到扩权县，交通、环保等基本建设资金直接下达扩权县，不再由市级部门再分配。突出“扩权强县”成效，加强不同业务部门及业务部门内设机构职能统筹，推进权限、责任和财力相互匹配，提升扩权强县改革协同性，增强扩权县资源要素调配、供给和保障能力。加大“强县扩权”力度，探索赋予全国百强进位县市与设区市的经济社会管理权限，论证与谋划百强县省直管试点。

（三）因地制宜推进扩权改革。综合考虑扩权县经济实力、人口规模、主体功能定位和发展潜力等因素，确定经济强县和弱县差异化的扩权改革思路，对扩权后强县成效突出的赋予更多权限，对扩权后强县成效一般的在保持现状基础上适度赋予更多权限，对强县成效不明显的应逐步优化调整权限，同步完善对欠发达地区、重点生态功能区等特殊类型区县的保障机制。统筹考虑不同领域实际制定扩权计划，将提升行政效率降低行政成本的权限尽可能下放到县，将直接面向基层、由县级管理更方便有效的经济社会事项交由县级管理，将有技术门槛和需高层级调控事项及权限赋予市级管理。在按县域地理地貌特征进行分类考核基础上，加入经济发展、社会民生、民族区域等方面因素，完善对扩权县的分类考核机制。

（四）建立健全改革配套政策。围绕赋予扩权县的经济管理权限，统筹推进除财政外其他领域建立健全实施办法，完善扩权赋能改革的配套政策，提供市与扩权县推进改革举措落地实施的明确政策依据。推进计划上报、项目申报、资金分配等经济管理权限与财政体制改革相适应，促进深化和扩大扩权强县改革已经明确赋予扩权县的八个方面经济管理权限改革协同推进、形成改革合力。鼓励扩权县推进乡镇扩权赋能改革，因地制宜制定乡镇权责清单，对吸纳人口多、经济实力强的镇可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。做好配套改革政策合法性、科学性、可行性论证，加强与其他领域改革在政策取向、实施举措上衔接协同，同时为后续贯彻落实中央统一部署的改革留出空间。

陈璐萌　摄

（五）创新激励约束引导机制。健全扩权县培育分类激励机制，针对不同量级不同功能定位的县域，制定可期可及的差异性高质量发展激励政策，接续实施全国百强县培育行动，对“腰部县域”适当强化发展奖励，充分调动各类县域自我发展积极性。围绕加快发展新质生产力，完善项目申报管理、税收分成及返还等政策，逐步建立新旧动能转换、高新企业税收增长、重点园区“亩均税收”分档激励机制，加大扩权县创新驱动发展投入，研究制定县域生产力布局和新兴产业发展指引，鼓励产业发展相似的临近县域协同推动产业升级。严格实施扩权县动态管理，建立健全约束机制和退出机制，落实考核总评连续两年达不到全省平均水平的不再列入扩权县范围。

（六）健全省市共同帮扶机制。科学划分省市县事权与支出责任，构建与支出责任对等的经费保障机制，优化扩权强县管理方式，在县级履行主体职责的同时，加强省市的指导、支持和监督职责，形成齐抓共管发展格局。推进优化省以下税收分成比例、政府性投资基金参资入股市县基金等，建立省对市县直接扶持机制。强化市统筹管理扩权县发展的责任，将市对所辖扩权县经济社会发展的支持情况作为各市财政管理绩效考核的重要内容，并与省级财政转移支付分配挂钩。省级财政根据市以自有财力安排扩权县的补助资金数额，分不同类型区或支持强度按照一定比例予以奖励，由市统筹用于支持扩权县发展。发挥市在地理临近、熟悉情况等优势，明确赋予市承担规划产业发展布局、汇总平衡经济目标等管理权限，强化市对扩权县库款调动、债务化解监督等方面职能。

（七）提升扩权县域承接能力。省市有关部门要主动对接扩权县提供服务，加强常态化制度化的业务培训，提升扩权县有关人员专业素质和能力，支持和指导培养具有专业资质条件和资格的专业人员。支持县级根据工作实际需要，在总编制不增加的条件下优化机构编制资源，统筹使用人员力量。允许县级在完成约束性任务的前提下，根据县域实际和区分轻重缓急，在同一大项内调剂使用资金。统筹全省要素资源，适度增加扩权县的用地、用电等指标，协调金融机构加大信贷投放力度。积极推进大数据、云计算、人工智能等新一代数字技术融入扩权县政务建设，推进业务部门间通用数据共享，持续增强扩权县政务服务效能，确保扩权县接得住、管得好各项权限。

责任编辑　陈璐萌