新一轮财税体制改革下深化中央和地方财政事权和支出责任改革的建议

内蒙古自治区阿拉善盟财政局｜李曙华　袁伟　陈仔仪

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视政府间财政关系的调整完善，从国家治理的高度部署持续推进财政体制改革。基本完成主要领域财政事权和支出责任划分改革，适时调整中央和地方收入划分，逐步完善财政转移支付制度，深入推进省以下财政体制改革。从实际运行情况看，财政体制的调整在增强中央宏观调控能力、调动地方发展经济的积极性、促进全国统一大市场形成等方面发挥了非常重要的作用，有力推动经济社会持续健康发展，国家财政实力也日益壮大。但与推进中国式现代化的要求相比，现行财政体制还存在不相适应的地方。本文以内蒙古自治区阿拉善盟为例，从“事”和“权”两个角度出发，寻求合适的央地财政事权和支出责任划分模式。

阿拉善盟财政事权现状

阿拉善盟位于内蒙古自治区最西部，北承蒙古高原、南邻河西走廊，是内蒙古面积最大，人口最少的盟市，作为内蒙古自治区的“西大门”和向北开放的重要桥头堡，阿拉善盟承担着维护边境地区安宁的重要责任，也承担着欠发达地区提高基本公共服务水平的必要责任。

根据内蒙古自治区人民政府《关于印发基本公共服务领域自治区与盟市共同财权事权和支出责任划分改革实施方案的通知》要求，将中央已明确的八大类涉及阿拉善盟的17项基本公共服务领域，确定为盟与旗区共同财政事权，形成了涉及科技、交通、生态环境、基本公共服务等十大领域的“1+10”共同财权事权和支出责任划分的总体格局，其中对义务教育公用经费保障、城乡居民基本养老保险补助、基本公共卫生服务等10个事项所需经费由中央、自治区、盟按8:1:1的比例分级分担，其余涉及困难群众救助、残疾人服务等7个事项按项目、因素分担或按标准定额补助。据统计，2023年阿拉善盟上级补助收入为92.7亿元，其中：一般性转移支付63.7亿元，占比68.7%，专项转移支付26.5亿元，占比28.6%。在一般性转移支付中，共同财政事权转移支付27亿元，占一般性转移支付的42.4%。同时，2023年阿拉善盟在义务教育、社会保障、就业服务和医疗卫生等基本公共服务领域专项转移支付项目数共12个，金额共计0.4亿元，占专项转移支付总额的1.5%；一般性转移支付项目数86个，金额共计5.8亿元，占一般性转移支付总额的9.1%，基本公共服务领域资金量较小，一定程度减慢了欠发达地区基本公共服务水平提升速度，可能会加重区域间基本公共服务发展的不平衡程度。

深化财政事权和支出责任改革的建议

在推进财政体制改革的过程中，必须紧密围绕保持并强化中央的调控能力，激发中央与地方双层面的积极性，促进基本公共服务均等化的三大核心目标，统筹考虑多方面因素，加速构建符合高质量发展要求及中国式现代化需求的中央与地方财政关系。在具体推进落实时，应着重把握好“权责清晰、财力协调、区域均衡”三个方面要求。其中，权责清晰是前提，旨在建立起以中央为核心，合理授权、依法规范、高效运转的财政事权和支出责任划分模式；财力协调则是保障，旨在形成中央与地方之间合理的财力格局，确保各级政府能够充分履行其财政事权和支出责任；区域均衡则是努力的方向，旨在增强财政困难地区的兜底能力，稳步提升区域间基本公共服务的均等化水平，解决政府在不同领域基本公共服务出现的“越位”和“缺位”问题。

（一）权责清晰。目标要求优化中央与地方财政事权和支出责任的具体划分，提升中央财政支出的占比，更有效地发挥中央财政的引领作用。中央财政事权可以通过中央本级直接安排支出，以减少不必要的委托环节，避免地方代行职责带来的效率损失，坚决杜绝违规要求地方安排配套资金的现象，确保财政资金的合理使用。对于确需委托地方行使的事权，可以通过专项转移支付的方式，确保资金到位，支持地方有效履行职责。建立健全财政事权和支出责任划分动态调整机制，充分考虑不同地区的经济发展水平、财力状况、行政成本等因素，结合各地区经济发展、财政自给率变化、保障标准调整等情况，定期评估并适时调整共同财政事权各级财政支出责任分担比例。此外，积极探索建立财政事权和支出责任划分的动态调整机制，以适应经济社会发展的不断变化。通过这一机制，不断优化财政事权和支出责任的配置，确保财政制度的持续健全和有效运行，最终构建一个事权与支出责任相匹配、相适应的财政制度体系。

同时，建立健全转移支付分类管理机制，根据各类转移支付的功能和特点，分类施策，精准发力，不断完善管理措施，提高科学性。一般性转移支付结合财力状况稳步增加，向中西部财力薄弱地区倾斜，坚持普惠性、持续性、共享性、公平性原则，不断完善分配方法，做到公开透明，均衡地区间财力分布。共同财政事权转移支付根据中央财政支出责任足额安排，探索实行差异化的补助政策，解决公共服务地区间、盟市间的巨大水平差距，将更多的财政资金投入改善民生和完善基本公共服务建设中。专项转移支付重点支持国家基础性、战略性领域，资金定向精准使用，平衡地区财政收支，缓解地方财政压力，强化引导激励，推动经济社会高质量发展。

（二）财力协调。为实现财力协调目标，推动中央与地方收入划分的合理化进程，着力将政策与需求精准结合，旨在建立促进高质量发展的转移支付机制显得尤为关键。首先，增加财力性转移支付力度，适度向困难地区倾斜，按需合理匹配财力与需求，保障基层财政平稳运行。建立一般性转移支付合理增长机制，结合财力状况、均衡区域间财力需要等因素，逐步提高一般性转移支付规模，提升地方政府财力同事权相匹配程度。根据各地区域间均衡度等变化，及时完善各类转移支付资金分配办法，加大对财力薄弱地区的支持力度。同时，明确转移支付政策导向，重点支持科技创新、绿色发展、乡村全面振兴等关键领域，确保转移支付资金缓解地方财政压力，对于在重点领域取得显著成效的困难地区，给予额外的转移支付奖励，以此激发地区的内生创新力。其次，建立科学的绩效评价体系，健全转移支付激励约束机制。对转移支付资金的使用效果进行定期评估，将预算安排与预算执行、绩效管理等情况挂钩，对绩效优异、预算执行率高的项目优先保障，适当增加转移支付额度，或通过表彰、宣传等方式提升其社会影响力，形成示范效应。

此外，规范非税收入管理也是不可忽视的一环。非税收入作为政府财政收入的重要组成部分，涵盖了行政事业性收费、政府性基金、国有资源（资产）有偿使用收入等多种形式。长期以来，非税收入的管理权多集中于中央层面，虽然一定程度上保证了政策的统一性和规范性，但也限制了地方政府在特定领域的创新能力和适应性。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。未来，地方非税管理权限应适当扩大，探索研究在地方非税要素确定及具体实施上赋予地方更大自主权。通过下放管理权限，地方政府可以更加精准地把握本地非税收入的特点和规律，灵活调整非税收入政策和管理方式，从而实现资源的优化配置和高效利用。

（三）区域均衡。在财力分配过程中充分考量不同地区的经济发展阶段、资源禀赋、公共服务成本等多维因素，按照减轻基层负担、体现区域差别原则，以科学的方式进行测算，分类分档差别化确定共同财政事权支出责任，力求达到均衡调节的效果。需特别关注承担特定功能的地区，通过加大财政支持力度，进一步增强其财政保障能力。阿拉善盟国土总面积27万平方公里，境内沙漠面积9.5万平方公里，占国土总面积的35.2%；沙化土地面积19.7万平方公里，占国土总面积的73%；生态保护红线划定面积15.2万平方公里，占国土总面积的56.3%。由于全盟地处防沙治沙前沿，生态保护红线划定面积大，生态建设任务繁重，产业发展受到限制，加之生态环境治理难度大、治理投入逐年增加，全盟财力无法支撑大面积、高强度、高难度的生态建设任务，生态环保资金需求和可用财力之间缺口大。虽然近年来中央对阿拉善盟的重点生态功能区转移支付有所增加，但这部分生态补偿与全盟所承担的任务还不相匹配。鉴于此，通过完善转移支付体系，加大政策调节的力度，可以更好发挥特定功能地区的重要作用，有力推动区域间协调发展，实现社会经济的整体和谐与进步。

内蒙古贺兰山国家级自然保护区。张小莉　摄

未来地方财政支出政策导向的建议

在迈向中国式现代化宏伟目标的征途中，庞大的资金需求既是地方财政面临的挑战，也是不断完善、深化财政体制改革的契机。因此，未来地方财政支出工作应注意以下几个关键方面：一是调整地方财政支出总体结构。厘清地方政府职责和边界，在控制支出总量规模基础上，调整支出内部结构，控制基本政府职能支出，降低行政成本，在兼顾兜牢兜实基层“三保”底线的同时，进一步优化转移支付结构，提升资金使用效益。二是优化地方基本公共服务支出结构。注重对民生领域和基本公共服务领域的支出，优化支出内部结构，提升财政支出使用效率，结合地区人口变动等情况前瞻性地调整地区基本公共服务供给，提升基本公共服务水平，避免出现部分公共服务产品盲目过度建设，特别是硬件方面的贪大求全而带来的财政资金浪费。三是平衡地方财力与基本公共服务标准提升。实现基本公共服务均等化需要地方政府在强调提升公共服务水平弥补地区差异的同时，充分考虑自身财力水平，做好精算工作，确保每一笔资金都能用在刀刃上，尽力而为、量力而行，在有限的资源条件下，寻求最优的公共服务供给方案。四是加快地方财政体制改革。根据受益范围、信息获取难度和管理复杂程度等界定省以下各级财政事权，适度强化教育、基本医疗保险等的省级财政事权，提升社会保险等公共服务项目的支出责任层级，完善中央和地方分责机制。同时，优化财政转移支付体系，加大对欠发达地区的转移支付力度，提高县级基本财力保障水平，缩小地区间财力差距。

责任编辑　雷艳