实施全生命周期预算绩效管理的建议

吉林财经大学｜张泉泉　赵惠敏　李琦

全生命周期预算绩效管理是建立全过程预算绩效管理链条的核心内容，是实施跨年度项目预算管理的基本要求，是落实中期财政规划的重要举措，是实现预算绩效一体化的有效途径。2021年国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中首次提出“全生命周期”的概念，强调提升统筹使用财政资源，通过“加强跨年度预算平衡”在中期财政预算框架下，对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目要根据项目预算管理等要求，将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。本文从全生命周期视角，从预算管理的时间跨度、空间跨度和部门职责履行各维度出发，探究进一步实现全面预算绩效管理的路径。

面临挑战

（一）预算绩效管理理念仍需提升。一是财政部门与预算部门间绩效理念缺乏一致性。预算绩效管理的内在要求就是要提升财政资金的使用效益。但预算部门在履职的过程中，提供公共服务的关注点更多集中在“正确地做事”，也就是工作方法和效率的提升，而服务型政府要求预算部门不仅要“正确地做事”，而且要“做正确的事”。更好地满足人民群众对美好生活的需要，要求政府根据社会发展和人民的需求明确工作愿景，确定财政支出绩效目标，把提供公共服务和社会需求与可持续发展放在财政支出效益考核范围内。二是预算部门与预算单位间绩效理念缺乏一致性。随着我国预算绩效管理工作全面推进，省级部门基本上已经建立了完善的预算管理制度，但基层预算单位仍存在绩效目标申报表和绩效自评报告不符合要求的情况，绩效自评价倾向于项目的验收，评价指标不全面，且评价标准设置明显低于行业标准或者历史标准，失去了绩效评价的激励和促进的作用，不利于基础数据的搜集，而且无法实现“绩效管理最后一公里”。

（二）预算绩效管理与年度预算管理衔接不够。预算管理中预算编制环节，与“两上两下”预算编制审批对应，有绩效目标管理和事前绩效评估；在预算执行过程中，有事中绩效评价，检查预算部门上报的阶段性绩效目标实现情况；在决算阶段，有重大政策、项目等的事后绩效评价。但目前跨年度项目的预算绩效管理与项目进行过程中的年度预算管理嵌入不够。预算绩效管理与中期财政规划有机结合，根据项目在全生命周期内的各预算年度的运行绩效和预算管理的要求，与中期财政规划的各环节相联接，以实现中长期规划中各支出事项“显性化”，并根据监控结果及时修正调整预算，提高中期财政规划对年度预算的控制力及财政可持续性。目前的年度预算管理与中长期项目全生命周期衔接不畅，不能通过对项目从前期评估规划、中期运行监控到终止实现项目全生命周期的管理，对项目延续期间的动态绩效监控缺乏连续性。

（三）事前绩效评估与评价结果反馈程度受限。全生命预算绩效理念还没有在“三全”预算绩效管理中真正贯彻执行，缺乏科学甄别项目生命周期的方法，缺乏测度项目所处的生命周期的阶段方法，缺乏科学合理匹配预算资金的方法等。主要体现在事前评价在预算绩效管理中作用突显不大，重大决策事前绩效评估不够充分，未能发挥对重大决策、重大项目制定的指导和约束作用。绩效信息未能很好服务预算绩效管理。由于预算管理一体化系统尚未实现各层级财政部门和预算部门的财政信息和绩效信息的畅通共享，导致绩效信息获得不及时不全面，对于周期跨度长和部门跨度多的项目来说，公布的绩效评价信息比较散杂，公众无法获得完整信息，缺乏对项目的整体了解，也就无法判断其绩效成果的真实性，绩效信息的信服度不高，绩效评价结果应用受限。另外，参与绩效评价的第三方质量良莠不齐，导致评价结果的科学性、可靠性、权威性不足以及评价内容不全面等问题，限制结果的应用。

来源：视觉中国

全生命周期预算绩效管理应用建议

（一）时间跨度上以全过程预算绩效管理为基础，做好绩效管理与中期财政规划契合。中期预算管理在预算编制环节，对年度新开展的预算项目进行事前绩效评估和绩效目标管理，对已开展的持续性项目根据上一预算年度的绩效评价结果进行项目资金增减或者项目退出管理；在预算执行环节，通过预算管理一体化系统，动态掌握各项目进行情况，做好绩效运行监控和中期绩效评价工作；在决算监督环节，对一年期项目监督各资金使用单位和部门做好自评价工作和重点评价；对持续性项目，根据上年度绩效评价结果，及时查找项目执行过程中存在的问题，反馈到下一年度的预算编制绩效审批中。

（二）空间维度上考虑预算绩效管理一体化系统中各层级各部门的联动。从横向上看，注重财政部门和预算部门对项目完成的各自责任划分及联动管理；从纵向上看，注重各层级财政部门绩效信息的动态监控。区分省市县不同层级对预算绩效监管的侧重点，省级应侧重部门整体和政策绩效管理，市级应侧重单位和项目绩效管理，县级应侧重成本控制预算绩效管理。省级财政部门负责预算项目在全生命周期起点和终点的绩效监管，市县财政部门侧重生命周期执行和产出环节的绩效监管。

（三）内容性质上考虑资金性质差异和项目库动态管理。不同预算资金性质不同，绩效目标也有差异。针对财政政策和项目的不同性质分别设定绩效管理的重点环节。全生命周期财政预算绩效管理要实现在编制预算前选定项目，先有项目，后有预算。因此，需要项目库作为科学财政投入的基础支撑，坚持对项目库进行动态管理，根据经济社会发展需要，严格管理项目入库前准备环节，做好项目事前绩效评估、项目执行中的绩效跟踪及项目结束后的持续管理或者终止、退出管理。

【基金项目：吉林省科技厅创新发展研究战略择优委托项目“吉林省新农业发展财政金融政策研究”20230601001FG；吉林省高等教育教学改革研究课题2022R2V33BA001I】

责任编辑　雷艳