完善支持科技创新的财税政策建议

中国联合重型燃气轮机技术有限公司｜杨龙

摘要：近年来，世界各国纷纷加大对科技创新的支持力度，财税政策作为政府调控经济、引导资源配置的重要工具，在促进科技创新方面发挥了不可替代的作用。本文针对当前我国财税支持科技创新方面存在的六个方面的问题，提出了相关的政策建议。

关键词：科技创新；税收优惠；顶层设计

党的十八大以来，以财税部门为主体，强化科技、金融、产业、教育等相关部门协同配合，充分调动和发挥地方积极性，已经初步形成了一套覆盖面广、支持力度大、方式多样、涵盖各创新要素、企业创新全流程各环节的财税支持政策体系，对鼓励研发投入、加速科技成果的转化、吸引和培育科技人才，发挥了重要作用。面对复杂多变的国内外环境和科技创新快速迭代的特点，需要进一步思考如何进一步提升政策的精准性和有效性，使之更加符合科技发展的新趋势，助力我国在新一轮科技革命和产业变革中抢占先机，实现高质量发展。

存在问题

（一）政策统筹不足。一是科研经费统筹协调水平有待进一步提升。中央各部门主管的科技计划（专项、基金等）仍然存在着重复、分散、封闭、低效等现象，多头申报项目、资源配置“碎片化”等问题突出，不能完全适应实施创新驱动发展战略的要求。二是政策的协调性水平有待提升。由于政策制定和执行涉及多个政府部门和机构，各部门之间存在信息壁垒和协作障碍，导致政策间的协同性和整合性较差，影响了整体政策体系的效能。三是中央和地方政策协调性不够。当前地方财政的科技投入政策未能与中央财政支持政策良好衔接，央地科技财政事权与支出责任错位，往往在一些确定性较高的领域存在中央、地方重复支持，但在一些创新性、前瞻性更强，风险较高的领域存在支持真空等情况。

（二）对中小科技企业支持力度不够。中小企业市场敏锐，是创新的主体，创新积极性高，是实现激进式创新或者颠覆式创新的种子群体。当前的财税政策侧重于大型企业或已经具有一定规模的创新主体，对于初创企业及小微企业，政策的覆盖和适用性不足，政策执行难度大。税收政策方面，目前促进中小企业科技创新的优惠政策主要包括企业所得税优惠税率、研发费用加计扣除、担保赔偿准备金税前扣除、固定资产加速折旧、亏损税收抵免、减半征收，等等。很多政策都是针对小微企业或所有技术企业出台的，没有考虑科技型中小企业的特点，激励效果有限。大部分高科技企业在创业初期基本上都没有收入和利润，难以享受到企业增值税和所得税减免优惠。部分税收优惠政策门槛较高，如创业投资企业税收优惠政策中投资企业主体限定为“未上市的中小高新技术企业”，而高新技术企业资格需要政府部门认定，而且认定条件严格。大多数中小科技型企业，初创期财务核算体系不完善、管理制度不健全，很难被认定为高新技术企业，无法享受税收优惠。部分政策落地比较困难，如固定资产加速折旧政策，税会差异使得财务核算工作量大、加速折旧计算复杂，而小企业财务人员往往专业水平有限，存在较大涉税风险，影响企业申报税收优惠的积极性。

（三）基础研究投入占比偏低。要实现科技的自立自强，必须实现激进式创新和颠覆式创新，要求从科技创新的源头出发，重视基础研究，培养产生不同于现有科学技术的新思路和新思想，形成全新的技术和产品，才能最终解决核心技术“卡脖子”问题。基础研究耗资大、耗时长、见效慢，企业和个人难以或者不愿在这方面过多投入，需要财政资金加大基础研究投入。我国应用创新领域发展很快，但基础研究领域存在短板，特别是企业基础研究更是不足。目前我国基础研究在整个研究开发中的比重一直徘徊在5%—6%的水平，与发达国家基础研究投入占研发经费比重（15%—20%）相比，差距仍然较大。从支出主体看，企业基础研究经费占比不到4%。从财政科技投入支出结构看，中央财政科技支出中以应用研究为主，地方财政科技支出以技术研究与开发为主，均未给予基础研究应有的重视，不利于国家长期科技竞争力的提高。

（四）财税支持机制有待优化。一是财政资金支持方式较为单一。虽然目前我国在财政资金投入方式上进行了一定的探索和尝试，但大部分资金投入仍以无偿补贴为主，科技投入方式迫切需要改革和完善。二是税制结构存在制约创新企业发展的因素。目前实行的是以流转税和所得税为主体的双主体税制结构模式，而从收入占整个税收收入的比重看，流转税居于绝对优势地位。由于流转税的设计没有充分考虑科技型企业的特点，税收倾斜政策难以最大限度发挥效率。增值税缺陷表现更加明显。一方面，由于高新技术产业的迅猛发展，新技术、新工艺的不断采用，科技产品成本结构发生了根本性的变化，直接材料成本所占比例不断降低，大量智力投入目前都不属于进项税额的抵扣范围。另一方面，现行增值税把产品成本构成的无形资产摊销、科研开发投入也作为征税依据，容易挫伤企业的创新投入积极性。

（五）科技成果转化效率偏低。根据《中国科技成果转化年度报告》，近年来我国的科技成果平均转化率在10%至20%之间，对标发达国家处于较低水平。一是传统科研项目制存在弊端。政府、高校、科研院做等非市场主体大部分科研活动以项目为中心展开，科研评价以基于项目的论文数量、专利数量多少来衡量，项目结题，科研行为也就终止，缺乏科研的长期跟踪和产出导向性。二是转化机制不畅。从实验室到市场的转化链条存在障碍，包括知识产权保护不足、技术转移机制不成熟等。三是市场对接障碍。缺乏有效的平台和机制，帮助科研成果与市场需求进行有效对接。

（六）规范化法治化水平有待提升。近年来，为推动区域经济发展，一些地区和部门对特定企业及其投资者（或管理者）等，在税收、非税等收入和财政支出等方面实施了优惠政策，一定程度上促进了投资增长和产业集聚。但一些优惠政策扰乱了市场秩序，妨碍全国统一大市场建设，影响宏观调控政策效果，甚至可能引发国际贸易摩擦，存在较大风险。

相关政策建议

（一）完善顶层设计。要按照健全宏观经济治理体系，深化财税体制改革总体要求，建立权责清晰、财力协调的财政科技管理体系。一是强化规划引领。根据中央科技委员会制定的国家科技战略，编制科技中长期财政规划，使科研预算反映国家科技战略和国民经济发展的需要，强化科技中期财政规划的引领和支撑作用。二是深入推进中央各部门各类科技计划（专项、基金等）的优化整合。根据国家战略需求、政府科技管理职能和科技创新规律，通过撤、并、转等方式，按照规范分类对现有科技计划（专项、基金等）进行整合，进一步明确功能定位，统筹中央科技事权，避免交叉重复，有效减少科技计划（专项、基金等）数量。三是进一步明确中央与地方科技事权和支出责任。要在中央和地方科技事权大框下完善支持科技创新的财税政策体系，增强中央宏观调控能力，调动地方积极性。完善财政科技投入机制，进一步发挥中央对地方转移支付作用，增强地方支持科技创新的财力。四是规范财税行为。政府在科技管理中转变职能，减少对具体项目的干预，制定和实施政策来引导和调控科技活动，为科技创新提供公共服务，降低科技创新的交易成本。避免地方保护主义和市场分割，建立公平竞争的制度环境。

（二）优化财政科技投入领域。一是加大基础研究投入。以《基础研究十年行动计划》为指引，优化基础研究布局，加强基础研究的前瞻性、战略性、系统性布局。强化研究组织体系建设，建设高水平支撑平台，构建中国特色国家实验室体系，布局建设基础学科研究中心，注重发挥国家科研机构建制化组织作用、高水平研究型大学主力军作用和科技领军企业的关键作用，形成强大的基础研究骨干网络。二是支持布局一批国家科技重大项目，全力保障关键核心技术攻关，推动战略性新兴产业融合集群发展和未来产业加快培育发展。注重发挥需求牵引作用，用好国内超大规模市场优势，更大力度推动创新成果应用迭代，落实完善首台（套）重大技术装备、新材料首批次应用保险补偿政策，以市场化方式破解初期应用瓶颈。三是注重提升产业链供应链韧性和安全水平。整合优化相关财政专项，聚焦重点产业链，支持攻关突破一批短板弱项技术。组合实施多种政策工具，支持集成电路、工业母机、医疗装备、仪器仪表、工业软件、基础软件等重点产业链发展，支持打造自主可控的产业链供应链。四是扶持中小企业和初创企业创新发展。建议在国家科技计划中设立专项科技计划，专门支持中小企业创新，鼓励中小企业和研究机构共同申报，促进技术从实验室向市场转移和转化。五是促进科技成果转化和产业化。优化成果转化税收环境，降低科技成果转化过程中的税费负担，鼓励企业将科研成果转化为生产力。支持创新链与产业链融合，通过财税政策引导，促进产学研用深度融合，加速科技成果向现实生产力转化。

（三）完善税收优惠体系。构建有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，完善贯穿科技创新全过程、各环节的税收激励政策体系。一是扩大税收优惠覆盖面。创新需求普遍存在于各类经济主体，应当增强税收政策的普惠性以激励各类型企业的创新行为。根据企业是否进行了实质性研发作为企业能否享受税收优惠的判断标准，确保更多的中小微企业和初创科技企业能够享受到税收优惠。二是加大企业所得税优惠力度。考虑到科技创新的不确定性，借鉴国际经验，根据企业规模的大小，允许企业在创新研发期间提取不同数量的风险准备金进行税前扣除，允许亏损向前结转退税，或者允许在较长期限内向后结转。三是完善科技人才个人所得税优惠。利用税收优惠引导个人投资者入股初创型企业，建议在符合条件的前提下给予资本利得免税，允许个人投资者以资本损失抵减资本利得。推出对研发人才更有力度的税收优惠政策，增强对人力资本的激励效应，允许研发人员的研发绩效和奖金按照一定比例在个人所得税税前附加扣除。加大对科研人员科技成果转化和自主创新创业的税收支持力度。四是对税种优惠进行调整。基于我国目前仍以流转税为主体的税制结构，激励科技创新的税种应与税制结构相适应。企业在创新研发阶段缺乏进项税额抵扣项目，扩大增值税留抵退税政策覆盖范围，深化直接面向企业创新研发阶段的其他税种优惠，比如房产税、城镇土地使用税、印花税等。五是加大对科技型中小企业的支持力度。科技型中小企业面临风险较大、资金投入不足等阻碍创新活动因素，应当专门针对科技型中小企业制定特惠政策，提升税收激励政策的有效性和精准度。六是简化税收优惠申请程序。减少企业申请税收优惠的复杂性和时间成本，提高政策的可操作性。

（四）探索多样化的财政资金支持方式。一是建立政府投资基金。设立国家或地方政府层面的科技创新投资基金，通过政府资金的引导作用，吸引社会资本共同投资于科技创新领域，实现财政资金的放大效应。二是采用“前补助+后补助+奖励性补助”的支持方式。在传统的前补助方式之外，对项目承担单位先行投入研发、取得成果并通过验收后，采取后补助、奖励性补助方式给予经费支持，以提高资金使用的灵活性和效率。三是统筹用好各类财税政策工具。因势利导，用好政府采购、财政贴息、科技保险补偿等工具，切合企业实际需求，发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用。四是建立健全政策评估和反馈机制，定期评估财政政策的效果，及时调整和完善政策内容，确保财政资金高效、精准地用于科技创新的关键环节，着力提升科技资金的使用效果。

（五）提升政策的协同性和连贯性。加强创新资源统筹，促进财税政策与科技、产业、教育、人才、金融等相关政策的有效衔接，形成政策合力。一是财税与产业政策协同。明确产业重点与导向，通过财税政策引导，鼓励企业在特定区域集聚，形成产业集群。二是财税与金融政策协同。运用财政贴息、风险补偿等手段，降低金融机构对科技创新企业的贷款风险和成本，鼓励金融机构加大对科技企业的信贷支持。通过税收优惠等政策，鼓励金融机构开发针对科技创新的金融产品和服务。三是财税与人才政策协同。对引进的高层次科技人才，给予个人所得税优惠，对科技人才获得的科技成果转化收入、专利转让收入等，给予税收优惠，提高科技人才的创新收益。四是财税与教育政策协同。鼓励企业参与教育培养科技创新人才，通过税收优惠政策，引导企业与学校合作开展产学研合作教育项目，培养适应科技创新需求的实用型人才。

责任编辑　廖朝明