深化预算绩效管理的建议

吉林财经大学、吉林省吉财绩效管理研究中心｜赵惠敏

2018年《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》实施以来，我国预算绩效管理改革取得阶段性成效，预算绩效管理制度建设快速展开并日趋完善，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系在各级政府财政部门基本建成，各地绩效评价工作扎实推进并不断探索创新，积累了大量绩效评价案例和经验。

预算绩效管理改革积累的经验

（一）明确的改革目标和顶层设计。自2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”以来，我国预算绩效管理在国家统一部署下经历了三个五年规划改革，由初步试行到稳步推进步入高质量发展阶段，预算绩效管理专业化、精细化水平不断提高。2013年党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，现代预算制度改革是完善国家治理体系的重要举措。2014年新修订的预算法首次将绩效纳入法律框架，“讲求绩效”这一重要原则的提出极大完善了预算绩效管理的顶层设计。2018年，中共中央、国务院印发《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，随后财政部于2021年发布《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，进一步强化顶层设计，指明改革方向，确保预算绩效管理改革服从全局、服务全局，并通过“自上而下”的路径快速在全国范围内推进。

（二）清晰的制度设计和政策引领。《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》不仅有最高层次的法律保障，还有中央和地方各种制度文件，对预算绩效管理进行全方位、全过程、全覆盖、多维度的制度安排和政策引领。据不完全统计，中央层面共出台了关于预算绩效管理改革的法律法规2部，政策通知及办法意见38项。

（三）快速全面的实践推进。在党和政府提出目标和方向之后，财政部迅速响应，制定相关具体办法，在中央一级预算单位开展绩效评价工作；各地政府和地方财政部门也立即出台地方性文件，指导各地的绩效评价工作，同时在工作中结合各地实践加以创新。

（四）有效的激励约束机制。绩效评价结果应用是预算绩效管理改革的重要环节和绩效评价工作的落脚点，强化预算绩效评价结果应用，通过多层次、多环节、多领域的结果应用，优化双重激励约束机制。实现绩效评价结果与预算编制和资金分配及政策调整挂钩、绩效评价结果与部门和个人行政考核挂钩，不仅在财政部门对主管部门考核、上级政府对下级政府考核中应用绩效评价结果，在事前事中事后绩效评价中也注重绩效评价结果的全面应用，构建了符合中国价值体系的激励约束机制，从而保证预算绩效管理的有效运行。

（五）完善的多方协同机制。预算绩效评价由财政部门组织，人大、审计、监察等相关部门及各级党委和地方政府、预算单位、第三方机构以及社会公众等多主体共同参与，协同推进，既发挥了预算单位的绩效责任主体作用，又体现人大的实质性审查监督作用，同时也反映地方党委和各级政府的领导统筹能力，以及第三方机构独立评价和社会公众监督的效果。预算绩效管理多主体和多环节特征决定了预算绩效管理是一项复杂的系统性工程，需要各部门、各主体之间协商沟通且相互制约，通过构建完善的多主体协同机制提高绩效管理的成效。

（六）中国化的价值取向。中国式现代化坚持以人民为中心，推动实现全体人民的共同富裕。预算绩效改革从绩效目标、指标设计，到评价过程的社会参与程度，到绩效评价结果的公开应用，都将公众利益放在核心位置，如绩效目标中的“公众满意度”旨在满足民众公共需求，如绩效目标中的“社会效益”以及评价过程中第三方机构参与等则充分体现出国家治理的本质要求。

当前存在的问题

（一）预算绩效管理功效未得到充分发挥。一是就预算绩效本身管理较多，大多数工作仅局限在预算绩效评价上，还未上升到管理高度以及为政府施政决策服务。二是工作中局限在单体项目和政策的评价，未能就项目的综合绩效和综合项目进行评价，未能就宏观政策展开评价，使评价结果还不能更好服务国家和政府的治理决策。三是事前绩效评价应用不广，重大决策事前绩效评估不够，未发挥对重大决策的影响和约束作用。四是缺乏具体的预算绩效管理立法，使得评价所需数据的提供、信息的披露及配合强制性不足，影响评价质量。

（二）预算绩效管理工作中存在科学性、规范性不够的问题。一是绩效评价指标设置过粗，分类分行业指标体系尚未建立，公众对预算绩效信服度不够。二是全生命预算绩效理念还没有在“三全”预算绩效管理中真正贯彻执行，缺乏科学地甄别项目生命周期的方法，缺乏测度项目所处的生命周期的阶段的方法；缺乏科学合理匹配预算资金的方法等。三是由于评价结果存在科学性、可靠性、权威性不足的问题，限制了结果的应用。另外，项目评价结果的呈现可能不是孤立的一个原因导致的，可能存在“一果多因”，综合分析和统筹不够，影响了结果的运用。

（三）预算绩效评价人员素质能力有待提高。一是预算绩效评价在我国是一个新生事物，需要懂财政、会计和政策的跨学科、复合性人才，5年的短时间难以迅速培养出来，需要在学科培养和实践中锻炼。二是由于业务量激增，第三方机构如同雨后春笋般涌现，导致第三方机构和人员素质参差不齐，专业人员缺乏。三是市县一级限于编制、经费等限制，导致人手缺乏。

进一步深化预算绩效管理改革的建议

（一）提高政治站位，将预算绩效管理改革与国家发展大局密切结合，推进中国式现代化进程。坚持以人民为中心，预算绩效管理应确保财政资源优化配置，为巨大规模的人口提供均等化的公共服务。从政府层面出发，明确政府发展目标及绩效管理总目标应以促进全体人民共同富裕为核心，划分各级各部门职责分工，通过具体绩效目标考量政府在财政资金分配和使用中的效益，将绩效管理落实到各项战略规划和政策决策之中，实现预算绩效管理与政府绩效管理有机融合。从社会整体利益出发，综合评价公共服务供给绩效，及时回应社会公众的公共需求，实行预算对财政资金的配置和约束，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

（二）推进预算绩效法治化进程。尽管新修订的预算法明确提出预算管理的绩效原则，但在绩效评价实际工作中大多是地方政府根据中央文件制定的管理办法和工作规程等规范性文件，且分散，缺少可供操作的具体统一的法律条文，极大削弱了预算绩效评价的权威性。法治建设是国家治理体系的主要组成部分。有必要研究制定政府绩效法或预算绩效法，强化政府预算绩效的法律意识，赋予财政部门权责对等的执法依据，实现绩效评价结果与预算分配及政策优化刚性挂钩和预算绩效问责机制，从根本上夯实预算绩效管理的法理基础。

（三）深化全生命周期预算绩效管理理念，从动态过程考察预算资金使用绩效，将预算绩效评价视为财政资金（项目或政策）在不同生命阶段的过程管理，突破年度预算的“藩篱”，与中长期财政规划有效衔接，对跨年度项目实行全生命周期绩效管理，按照项目或政策全生命周期中不同阶段的运行特征实施绩效评价，并及时修订调整预算，真正将绩效评价与预算挂钩。推动跨年度平衡机制的建设，提高中期财政规划对年度预算的控制力及财政可持续性。

（四）进一步完善绩效管理体系建设，建立全方位、广覆盖的绩效目标管理体系和覆盖预算管理全过程的一体化管理体系，完善贯穿政策制定、项目实施、资金使用等环节的深层次绩效评价指标管理体系。中国式现代化要求下的政府预算是以满足人民共同需求为目标、具有广泛性综合性的长远财政规划，绩效评价管理应全面考虑经济效益与社会效益、直接效益与间接效益、当前效益与未来效益等综合因素，完善预算绩效全链条一体化闭环管理体系，并与高标准的中期财政规划管理体系密切关联。

来源：视觉中国

（五）加强预算项目和财政政策事前评估。事前绩效评价是全过程预算绩效管理链条的重要开端，是提高预算编制工作科学性合理性的基本保障。前期评估应以精准落实党中央重大决策部署和省委省政府重点工作安排为工作重点，各级预算单位或财政部门在申请项目经费或安排支出政策前应开展事前绩效评估，充分论证立项或政策出台的必要性、财政投入经济性和筹资合规性，项目或政策绩效目标是否合理及实施方案是否可行，严格按照预评估结果安排预算，从源头上提高预算决策的科学性、规范性和准确性，明确政策实施的必要性、可行性，确保事前绩效评估客观真实地反映政策或项目状况，从根本上优化公共资源配置，提升政府公共服务水平与政府治理水平。

（六）加强统筹，打破“一果多因”无法追责的局面。预算绩效管理问责是绩效评价链条的最后一个环节，也是最重要最关键的环节，其效果如何直接影响预算绩效管理效能的发挥。项目或政策绩效评价结果不完全是某个单一项目或某项具体政策的效果体现，是多方作用的结果，绩效管理问责主体多元化特征决定了下一步预算绩效改革应明确绩效评价全过程不同环节多元主体介入次序和程度，统筹协调好各问责主体间的关系，建立绩效评价跨主体多元化协调问责机制，同时确保问责渠道要畅通、问责执行要严厉、问责结果要公开，及时接受民众广泛监督，从而提高预算管理的约束力。

（七）加强预算绩效评价人才队伍建设。各级财政部门应加强政府智库建设，完善多学科绩效评价人才专家库，发挥对预算绩效改革和绩效评价实践工作的引领和指导作用。加强对财政管理人员的业务指导和政策培训，形成人人学绩效、懂绩效、用绩效的良好氛围。通过高等院校培养精通绩效、财务、审计、工程等方面复合型人才，提升预算绩效管理人员与专业机构人员的绩效评价专业水平。加强对第三方机构的监管和培训，规范第三方机构绩效评价活动，确保绩效评价工作质量符合预算管理要求。

责任编辑　李艳芝