全方位多管齐下完善中央和地方财政关系

当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，深化财税体制改革对于以高质量发展全面推进中国式现代化意义重大。党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确了进一步全面深化改革的总目标，并围绕推进中国式现代化系统部署了14个方面300多项重大改革举措。在深化财税体制改革方面，从预算制度、税收制度、中央和地方财政关系等方面作出具体部署，提出明确要求。新一轮财税体制改革的号角已经吹响，如何深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，落实好这些重要部署，加快建立健全适应高质量发展和中国式现代化要求的财政制度，是当前财政领域面临的重大任务。为此，本期专题特别邀请财税领域专家学者从不同角度撰文深入解读，以飨读者。

来源：视觉中国

中国财政科学研究院原副院长、研究员｜白景明

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中国财政科学研究院原副院长、研究员｜白景明

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中央和地方财政关系事关国家长治久安，直接决定中央和地方能否统一协调推进经济社会发展和积极稳妥实施各领域改革。因此，改革中央和地方财政关系成为历次财税体制改革的重头戏之一。上世纪80年代中期，中央和地方“分灶吃饭”的包干体制取代了中央统收统支体制。从此，中央和地方的财政关系转变为各自拥有相对独立的财权和事权的分级财政关系。1994年财税体制发生彻底转变，推出了与社会主义市场经济体制相适应的分税制财政管理体制，形成了统一、规范的中央和地方分级财政关系。在推进建立现代财政制度过程中，在分税制体制框架基础上，中央和地方财政关系不断完善。党的十九大提出建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系后，分步推出了涉及中央和地方共同财政事权划分、中央和地方收入划分、中央对地方转移支付体系等方面的若干重大改革举措。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）在述及深化财税体制改革时，再次强调建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，并就如何构建这种关系提出了一系列制度创新举措，为进一步完善中央和地方财政关系提供了遵循。这一完善思路是站位全局和长远，秉持系统观念，坚持问题导向原则，围绕全面深化改革总体目标，根据财税体制本质属性而作出的具有深远意义的改革决策，是要形成符合中国式现代化要求的更高水平和质量的权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。总体看，这一完善思路具有全方位、多管齐下解决深层次问题的特征。全方位指从财政体制各个组成部分入手解决问题，多管齐下指在每个组成部分都多点施策，具体表现在如下三方面。

进一步完善中央与地方财政事权和支出责任划分

中央和地方财政关系归根结底是为中央和地方统一协调地提供公共产品依法依规高效配置资金。因此，财政事权和支出责任划分，既是中央和地方财政关系的起点，又是落脚点。中央和地方间的收入划分和中央对地方转移支付两方面的制度设计都要以中央和地方财政事权和支出责任划分为轴心来展开。所以，完善中央与地方财政关系，首先要进一步完善中央与地方的财政事权和支出责任划分。《决定》明确要求适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。须指出，这一要求虽然字数不多，但字字千钧，现实成因深厚，改革历史纵深长且力度大。

1994年推出分税制财政管理体制时，首先明确的是立足适应社会主义市场经济体制要求来划分中央与地方政府的事权，相应作出了如下支出范围划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费以及实施宏观调控所必需的支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。其后，分税制体制运转顺利，取得了预期效果，但也暴露出一些矛盾和问题。其中最为突出的就是事权划分清晰度不够，地方政府财力与事权不匹配，突出表现是：在社会主义市场经济体制逐步形成过程中政府职能结构发生了变化，基本公共服务供给战略转向均等化，同时经济社会发展的非体制因素也发生了重大变化（如人口增长和老龄化），但与之相关的重点领域公共服务财政事权如义务教育、社会保障、公共安全、农林水事务、交通运输等在中央和地方之间划分不细、不明确，出现了地方基本公共服务供给资金保障压力过重问题。为此，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要推进财政管理体制改革，健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。党的十七大报告提出，要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设完善公共财政体系，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。在此背景下，根据基本公共服务供给范围和项目的变化及均等化战略的要求调整了部分财政事权在中央和地方间的划分，财力相应开始下沉，地方财政收支占财政收支总量比重逐步抬升至超过中央的水平。此时的总体趋势是提高地方财力与事权匹配度并提高地方支出占比。

党的十八大之后，中国特色社会主义进入新时代，实现国家治理体系和治理能力现代化成为改革总目标。党的十八届三中全会明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱，并要求建立现代财政制度。同时，也强调要建立事权和支出责任相适应的制度，首次提出适度加强中央事权和支出责任，逐步理顺事权关系。党的十九大要求加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，必须完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权。在这些顶层设计框架下，中央与地方财政事权和支出责任划分改革向纵深挺进，取得了具有划时代意义的突破。其标志性事例是2018年推出的基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案。这项改革的落地解决了占财政支出比重近80%的支出的中央和地方权责分明问题，夯实了推进基本公共服务均等化战略的财税制度基础。这实际上也加强了中央财政事权。因为这项改革不仅明确了中央必须负担的支出责任，而且要求中央托底中西部进而形成了大部分重点民生支出如义务教育中央占比超过地方的格局（含中央对地方义务教育转移支付）。更为重要的是，改革成效表明坚持以人民为中心、坚持财政事权划分由中央决定和坚持保障标准合理适度是理顺中央和地方权责关系必须坚持的三项原则。

显然，党的十八大以后在理顺中央和地方权责方面加强中央事权成为新的着力点。《决定》指出适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，是坚持党的十八届三中全会确定的改革基调而作出的一张蓝图绘到底的进一步深化改革的决策。这一决策具有特定现实成因和攻坚克难指向，具体分析有如下两点：

首先，强化中央宏观调控是分税制的基本属性。分税制是实行市场经济国家普遍采行的财政体制，也是与社会主义市场经济体制相适应的财政体制。在社会主义市场经济条件下，市场在配置资源中起决定作用，但利益导向型的资源配置使市场天然具有仅维护局部和短期利益的缺陷。因此，必须更好发挥政府作用，而做到这点关键就在于中央政府要统揽全局，立足国家长治久安、加强统一领导，实施维护经济社会可持续稳步发展的宏观调控。财政体制历来是实现国家意志的制度安排。在社会主义市场经济条件下，由于政府不能再仅仅利用计划手段组织经济运行，也不能直接利用行政手段干预和约束要素配置，财政体制自然成为中央政府实施宏观调控的主渠道之一，具体讲就是中央要更多依靠财政资源配置来平衡各方面利益并促进城乡及各区域协调融合发展。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》开宗明义指出建立分税制就是要增强中央的宏观调控能力，并把提高中央财政收入占财政收入总额比重列为改革目标。其后在社会主义市场经济发展过程中，财政体制改革一直趋向强化中央宏观调控能力。当今我国已进入推进中国式现代化阶段，宏观调控任务更加艰巨，这客观上要求必须进一步强化中央财政的宏观调控职能、适当加强中央事权。

其次，进一步全面深化改革要求再度完善中央和地方权责关系。中央和地方权责明晰是一个动态演变过程，每个历史阶段都有不同特点，历次重大改革都要求中央和地方权责划分作出适配总体改革目标和各领域改革的深度调整。党的十八大以后适度加强中央事权成为中央和地方事权划分改革着力点，关键原因就在于实现国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，必须通过加强党的统一领导来落实新发展理念、构建新发展格局、加快推进基本公共服务均等化，相应势必要增强中央财政的统筹能力。《决定》对未来我国进一步全面深化改革作了详尽部署，指出改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，并阐明了如何聚焦构建高水平社会主义市场经济体制、发展全过程人民民主、提高人民生活品质、建设美丽中国、建设更高水平平安中国、提高党的领导水平和长期执政能力。这是一套科学完整、环环相扣的行动方案，其中很多举措是要进一步提高重点领域基本公共服务均等化水平并在全国范围内加强统一管理。初步归纳有五方面内容：一是为构建全国统一大市场，须推动基础制度规则统一、监管公平统一、市场设施高标准联通。二是为构建支持全面创新体制机制，要优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，完善义务教育优质均衡推进机制，探索逐步扩大免费教育范围。同时，统筹强化关键核心技术攻关和各类科创平台建设，加强国家战略科技力量建设，强化组织基础研究，提高科技支出用于基础研究比重。三是完善城乡融合发展体制机制。在健全推进新型城镇化体制机制方面，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。四是健全社会保障体系。逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金。五是深化生态文明体制改革。推动重要领域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。这些内容归根结底就是要求加大中央财政支出。然而又必须清醒地认识到，从现实情况看，要做到这一点，只能走提高中央财政支出占比这条路，不提高中央财政支出占比解决不了中央财政事权与财力协调问题。

进一步完善中央与地方收入划分

财力协调是理顺中央与地方权责关系的关键所在，中央与地方收入划分首先针对的就是中央和地方各自事权与财力相协调，确保中央和地方两者都拥有足够的财力履行独立财政事权和共同财政事权。在地方层面，收入划分满足地方履行共同财政事权的资金需求，有主要依靠地方本级收入和主要依赖中央财政转移支付两种方式。此外，由于中央和地方两方收入都包括共享收入和专享收入两类，中央和地方都会制定财源建设战略，特别是地方往往会全力发展与专享收入有关的产业的发展。因此，中央与地方的收入划分制度选择会直接影响经济增长速度、产业结构状况和全国统一大市场构建进程。显然，中央与地方收入划分改革是一项复杂的系统工程，设计和推动改革会牵动多方面制度供给发生变化。所以，中央与地方收入划分改革在历次重大财税体制改革中都是焦点，也是财税体制运转过程中社会关注度极高的环节。

1994年推出分税制时强调要提高中央财政收入比重并提出了60%的目标值，1994年当年中央占比陡升至55.6%，但其后又呈下降趋势，1998年甚至降至49.5%。为确保加大中央对地方的转移支付，2002年推出了所得税收入分享改革，实行所得税收入中央与地方六四开制度，其后几年中央收入占比回升至54%左右。2004年起为缓解地方财政困难，开始推动财力下沉，中央与地方收入划分制度保持了相对稳定，在财政收入年均增长率高达20%的条件下，中央收入占比反而逐步下调，及至2012年仅为48%，从此形成了中央占比低于地方占比格局。尽管如此，党的十八届三中全会依然强调要完善地方税体系，要求保持中央和地方现有财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。循此思路，“营改增”完成后国内增值税收入由过去中央和地方75%、25%共享调为中央和地方各50%共享，且由此带来的中央收入增量全部转移支付给地方。党的十九大指出要健全地方税体系。显然，党的十八大后的顶层设计思路是中央与地方的收入划分向地方倾斜，首先稳住地方收入。因此，中央收入占比降到了46%的水平，而且启动了国内消费税收入下划地方的改革。

根据新时代、新征程的新形势、新要求，《决定》对中央与地方收入划分作了新部署。这一部署坚持了党的十八大后的改革原则，强调改革首先要增加地方自主财力、拓展地方税源、适当扩大地方税收管理权限。从专享税、共享税和政府收入管理权三个维度提出了若干相辅相成的新举措。落地这些举措是要解决深层次问题，意义深远，是要建立稳定地方收入的长效机制，既会增加地方财政现金流，又能拓展地方财政收入空间，但确实也是时间紧、难度大的改革。

在专享税方面提出了推进消费税征收环节后移并稳步下划地方和研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税两项重大改革举措。下划消费税重在增加地方自主财力，全部完成后将给地方带来上万亿元专享税收入。然而有必要指出，早在党的十八届三中全会就提出要调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。此时尚未取消营业税。这表明此项改革首先是一项酝酿已久的税制改革举措，初衷是充分发挥税收的宏观调控功能。其后改革稳步推进，征收范围、税率和环节都有微调，但总体税制没有大动。这又说明消费税改革绝非易事。究其原因，主要是消费税改革能否顺利推进并取得预期成效受制于多种因素，而这些因素又在不断变化。就环节而言，对征管能力就是一个极大的挑战，比如把烟酒调到销售环节征收时税务机构就要考虑如何应对销售网点数量数千万且分布在无数大街小巷和经营主体里的局面。所以，尽管这项改革要在2029年之前完成，时间紧，但也必须稳步实施，理应在详细测算环节后移后的税基变化带来的收入增量的区域分布的基础上，分品目、分步骤推进改革。同时，引导地方政府确立合理预期，应认识到改革确会带来上万亿元地方自主收入，但这是总量，具体到各个地方会有多少收入增量却取决于多种因素。进一步说，征收放在销售环节，意味着消费税收入取决于地方最终消费状况。因此，各地要超前布局改善消费环境，把这项改革当作扩大消费的动力，只有这样才能更多地获得改革红利。研究把城建税和两项附加合并为地方附加税，重在稳定地方自主收入。目前城建税和地方教育附加属于地方收入，教育费附加属于中央收入。三项合并为地方附加税会增加地方自主收入，但更大效应是增强地方收入稳定性，因为把附加转为税会直接提升该项收入的权威性和法治化程度，同时也会增强地方的财政资源统筹安排使用能力。

在中央和地方共享税方面，《决定》要求优化共享税分享比例。目前，在中央和地方收入划分格局中，共享税占主导地位，现行18个税种中的主体税种如增值税、企业所得税、个人所得税均为中央和地方共享税，其他小税种大部分为地方专享税。其中，增值税收入（确切说是国内增值税收入）在中央和地方各自收入总额中占比较高，且中央收入近80%来自共享税收入，地方收入近60%来自共享税收入。实践表明共享税占主导地位符合我国国情，有利于中央和地方财力与事权相匹配及区域财力均衡。其突出表现是国内增值税收入和企业所得税收入分别占税收总额的比重均超过25%（前者达30%左右），划为共享税避免了中央和地方两者出现收入单一风险，同时也充分调动了中央和地方共同发展经济的积极性，并在一定程度上抑制了区域封锁不良效应的产生。显然，今后优化中央和地方共享税比例实质在于进一步强化中央和地方两者的财力与事权协调格局。选择优化决策理应考虑税制改革、财政事权划分调整、构建全国统一大市场和加大力度支持经济后发区域发展四项因素。

在政府收入制度决策权方面，《决定》提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。具体举措包括研究把城建税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定地方附加税税率；适当下沉部分非税收入管理权限；合理扩大地方政府专项债券支持范围等。这些举措充分表明健全地方收入体系的新突破点是既强化地方政府拓展收入空间的能力，又允许具有不同财政收入水平的区域自控收入空间大小来平衡本地财力供需关系。这实际上是一种新型地方财力与事权相协调模式，是要通过扩大地方自主财力来让地方因地制宜平衡收支矛盾。其中下沉部分非税收入管理权限具有超强扩大地方政府运用收入政策实施宏观调控的作用。因为非税收入是政策性功能很强的收入，很多国有资源收入和政府性基金都具有经济社会发展活动调节功能，在市县两级政府收入体系中占据重要地位，有的市县甚至占比达30%左右。下沉这类收入管理权限，实际上就是赋予地方政府更多根据本地情况运用非税收入负担率调整手段来实现区域经济社会发展目标。

进一步完善中央对地方转移支付体系

中央对地方转移支付是国家实现宏观调控目标的重要政策工具，核心功能是通过财政资金再分配实现区域财力均衡进而推进地区间基本公共服务均等化。党的十八大以后，中央对地方转移支付规模不断扩大，从4.3万亿元增至10万亿元，占地方一般公共预算支出总额比重近50%，占中西部省份一般公共预算支出总额比重普遍超过50%，已经形成了中央托底中西部基层“三保”格局。在规模扩大的同时，转移支付制度改革不断深化。2014年底，国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》。其后几年，根据文件要求，一般性转移支付规模扩大、占比提高，对专项转移支付进行了清理整合，绩效管理扩大到了转移支付资金，转移支付信息公开细化到分省公布各类转移支付额度。党的十九大后，陆续推出了基本公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，并进一步理顺了转移支付的功能定位、边界分类和管理机制，2020年建立了财政资金直达机制。这些改革举措极大地提升了转移支付的政策效能，也充分表明只有深化转移支付改革才能确保实现财政改革总目标。

《决定》在述及完善中央与地方财政关系时，对进一步完善中央对地方转移支付制度，提出了明确的改革重点，如清理规范专项转移支付、增加一般性转移支付、建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。这些改革举措延续了党的十八大后的转移支付改革逻辑，相互勾连、指向明确。

党的十八大后，清理规范专项转移支付一直是转移支付制度改革的重点之一。专项转移支付指按照法律、行政法规和国务院的规定设立，用于办理特定事项的转移支付，分为委托类、共担类、引导类、救济类和应急类五种类型。清理规范专项转移支付的目的在于精准发挥该类资金的宏观调控作用，“清理”是取消定位不清的专项转移支付，“规范”重在加强对专项转移支付资金的全过程绩效管理。做好清理规范专项转移支付工作，必须秉持系统观念。具体讲就是应结合中央财政事权改革核定种类，根据预算绩效管理改革和明确预算改革的要求确定资金规模，依据中央宏观调控政策和各领域改革的推进程度实施资金使用的监管。其中尤为重要的一点是要协调好专项转移支付资金与国债资金、地方专项债券资金、地方一般债券资金等之间的关系，切实做到各司其职、发力互补。同时，应加快完善专项转移支付定期评估制度的建立，为增加一般性转移支付拓展空间。

增加一般性转移支付重在增加均衡性转移支付，落脚点是增加地方自主财力，进而实现财力协调以稳步落实基本公共服务均等化战略目标。中国式现代化是14亿人口的现代化，实现基本公共服务均等化是中国式现代化的目标之一。实现基本公共服务均等化要求强力调整支出结构，要求中央和地方都持续加大重点民生领域投入。其中中央的主要职责之一是解决基本公共服务投入区域财力均衡问题。因为区域财政收入的高度不均衡会直接造成区域基本公共服务供给财力高度不均衡。近年来，中央对地方一般性转移支付规模快速扩大，2017—2024年，从35145.59亿元增至89246.42亿元，按可比口径计算扣除共同财政事权转移支付后增长45.6%。在流向上，这些资金主要配置在中西部，对中西部基本公共服务供给增长起到了托底作用，大幅降低了东中西省份可用财力差距，西部省份的人均一般公共预算支出甚至超过了东部省份。这一制度安排稳定了大局、维护了长治久安。今后增加一般性转移支付还应是向中西部倾斜，特别是要增加对中西部的均衡性转移支付，同时要依据重点民生领域支出标准的提升，增加共同财政事权转移支付。此外，还应根据各领域改革的进一步深化，调整一般性转移支付区域分布格局，比如要根据“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”的改革要求增加对东部省份的相关转移支付。

建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，是新时代新征程赋予财政体制改革的新的历史使命，其制度创新点在于运用转移支付手段从激励和约束两方面全方位促进高质量发展。进一步说，就是要通过上级对下级转移支付资金的配置来引导、调控下级政府的发展模式选择，最终形成高质量发展全国一盘棋格局。建立这一机制是一个复杂的系统工程，需要推动实施一系列制度创新：一是进一步优化转移支付结构，尤其应增加与国家战略和国家区域规划相关的转移支付，比如重点生态功能区转移支付和产粮大县奖励基金。二是更多采用竞争法分配转移支付资金，以此来提高资金使用效率。三是加快建立专项转移支付资金评估机制，打破支出固化格局，确实做到专项资金使用聚焦国家重大战略和基本国策。

责任编辑　张小莉

应知应会

读懂全会《决定》中的这些名词

【新就业形态】

新就业形态是指伴随着互联网技术应用和数字经济发展而出现的工作模式，如依托互联网平台就业的网约配送员、网约车驾驶员、互联网营销师等。新就业形态具有劳动关系灵活、工作内容多样、工作方式弹性、创业机会互联等特点，对于扩大就业容量、调节劳动力市场具有重要作用，同时也对提升就业质量、加强劳动者权益保障提出新要求，既应该鼓励发展，也需要对其进行规范。

【紧密型医联体】

紧密型医联体是指通过建立一定区域内部分医疗机构之间分工协作机制、双向转诊机制和激励约束相容的利益共享机制，推动人员、技术、服务、管理协同共享，提升基层能力，建设责任、管理、服务、利益的共同体，实现相关医疗机构间医疗服务和管理的一体化运作，促进医疗资源共享共用，提高资源配置和利用效率，保障运行发展可持续，为人民群众就近就便提供更加公平可及、多层次、系统连续的医疗卫生服务。