构建中国特色债务管理体系的建议

吉林大学｜司马江翃

党的二十届三中全会明确提出要深化财税体制改革，完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制。面对世界百年未有之大变局，在推进中国式现代化的关键时期，研究制定符合我国国情的财政、金融化债举措，建立中国特色债务管理体系尤为重要。

我国债务管理的发展阶段和特点

我国的财政政策长期遵循收支平衡、量入为出的原则。在债务管理方面，主要经历了四个发展阶段。一是零额度管理阶段。1980年以前，中央政府不发债，各级财政若出现资金缺口，需要通过紧缩开支、动用预备费等方式进行平衡。二是固定额度管理阶段。从改革开放至2005年，我国政府债务约束主要遵循限额管理规则，由中央政府逐年审批年度国债发行额。1993年《中华人民共和国预算法》颁布，规定各级预算应当做到收支平衡。国债发行实现了用国家信用撬动资金补充财力，财政对国民经济发展的服务保障能力得到进一步增强。三是余额管理方式。2006—2014年，全国人大常委会按年度审批新增国债限额和借新还旧的再融资债券发行额。从这个时期开始，我国对于债务风险的认知上升到余额管控阶段。四是限额管理方式。2014年，我国修订了《中华人民共和国预算法》。至此，中央赋予地方政府依法适度举债的权限，开启了地方政府性债务限额管理模式并推行地方政府性债务风险等级评定制度。将不同区域划分为“红橙黄绿”四档，风险依次由高到低。允许地方政府在各自财政承受能力内发债，极大鼓舞了地方政府投资干事的积极性，促进了我国经济的长久持续增长。设置债务风险等级，也有效抑制了某些地方过度举债和盲目投资上项目的行为。应该说，改革开放以来，我国在债务管理规则设定上，虽未明确规定，但是从历年预算的实际安排和执行情况看，总体上负债率水平控制在国际警戒线以内。

我国各级政府举债的主要目的是通过增加医院、公路、环保、产业园区等民生基础设施领域投资来不断改善人民生活条件。政府性债务项目投资形成的国有资产归属于政府和人民所有。我国政府性债务规模扩大的同时，作为经济成果，形成了一大批优良的国有资产。国有资产具有保值增值的功能。各级政府面对债务风险时，除了使用增量的财政收入来偿还旧债，还可以通过盘活、交易、变现、处置国有资产来缓冲债务冲击。这些被处置的国有资产大部分回流到国有银行和国有企业手中，用于持续经营和业务发展，资产价值和利润持续增加，增值部分又可以实现新的融资变现。我国的政府性债务有国有资产作为保底来抵御风险，是安全的。据公开数据披露，2022年，我国国有企业（不含国有金融企业）的国有资本权益及行政事业单位国有净资产总计为142.1万亿元。同年底，我国广义政府性债务余额为126万亿元（包括中央政府的债务余额25.9万亿元，地方政府法定债务余额35万亿元和3700户国有城投公司的企业负债合计65万亿元）。据此可见，我国的国有资产规模足以覆盖广义政府性债务余额。当然，国有资产的形成并非全部使用债务性资金，国有城投公司的企业负债也不都是政府性债务。但从根源来讲，在社会主义国家，国有资产可以根据政治经济需要，统筹用于对冲债务风险，发挥维护经济安全的稳定器功能。而且，我国国有资产的规模远远不止于报表知悉范围。比如，政府性债务形成的国有资产由于项目建设期和举债期存在时间错配，有的尚未在同期资产报表中体现。大量的国有土地、矿产、数据等国有无形资产正在逐步赋值入表。应该说，国有资产使我国在防范和化解债务风险过程中具有独特的优势和底气。

建立完善中国特色债务管理体系的建议

解决我国的政府性债务问题应该建立以国有资产为支撑的中国特色政府性债务指标体系，完善财政政策和货币政策的协同配合机制。中国特色债务管理应该具备独立性、系统性和长期稳定性。

（一）建立中国特色政府性债务指标体系

建立中国特色政府性债务指标体系的目的是要在政府性债务的宏观管理中体现社会主义制度的优越性。债务管理指标模型应以国有资产为支撑并引入偿债利率调整系数进行中和。建模思路是从全国总体债务风险、政府法定债务风险以及国有企业债务风险三个维度来衡量国家总体债务风险；从地方财政偿债能力、债务项目的投资回报能力、地方政府财力的获取能力和财政收入结构等四个角度衡量地方政府的债务风险。指标体系由政府综合负债率、政府法定债务财务负担率和国有企业流动比率三个主要指标和新增债务率、债务项目收益率、财政赤字率和土地收入依存率四个附属指标组成。其中：综合负债率的权重最高，应作为衡量国家、地区债务风险的主要标尺，警戒线预设为60%。综合负债率=｛政府性债务余额/（GDP+国有存量净资产）｝×偿债利率调整系数×100%。（偿债利率调整系数是指不同时期债务平均利率与同期该地区的GDP增速之间的比值。该系数与综合负债率正相关。）中国特色政府性债务指标模型中，“三加四”主、附指标的计算逻辑和权重如表所示。

（二）摸清政府性债务结构及其形成的国有资产规模

各级政府要实事求是地把属地政府部门、事业单位、国有企业以及其他法人主体所实施的，为社会公益性和准公益性项目而融资并且由政府承担最终偿还责任的全口径债务进行梳理、分类、统计和上报。切实掌握地方政府性债务规模和底数，理清地方政府性债务分布、来源与支出结构等情况，为政府性债务的有效监管奠定基础。对各类政府性债务所形成的资产进行确权和统计时要明确三个原则：一是资产和负债主体匹配性原则。即由政府最终承担的还本付息责任的项目，其形成的资产必须纳入政府会计主体核算。二是政府国有资产完整性原则。用政府性资金作为项目资本金撬动其他资金的“拼盘项目”，其形成的国有资产评估价值按投资比例进行回归分配。三是政府性债务项目预算管理一体化原则。建立政府性债务项目动态登记机制。使用政府性债务资金建设的投资项目均纳入各级财政预算管理一体化范围。从项目立项、使用到处置，实施全生命周期跟踪监测，让每一分财政投入都看得见、摸得着。

来源：视觉中国

（三）授权和引导专业机构对新型资产进行评估赋值

当前，我国的国有资产台账中对自然资源资产和文化文物资产只有数量登记没有价值统计。另外，伴随新质生产力的发展而形成的数字资产、碳资产、虚拟资产规模正在迅速增长。上述这些资产虽然还没有被赋值定量，但未来将是扩充我国资产家底的重要后备力量。党的二十届三中全会强调，塑造发展新动能新优势，健全促进实体经济和数字经济深度融合制度。这就需要部门和地区加快顶层设计，建立完善相关资产的管理制度，明确责任分工和操作路径，对这些资产的估值、登记、报告、交易、处置等环节加以规范和约束，确保国有资产安全完整和保值增值。

（四）增强财政政策与货币政策的取向一致性、协调性

我国经济具备长期向好的潜力和空间，但债务的长期积累将会引发公共财政风险。因此，化解存量债务仍是我国稳增长的头号任务。基于此，地方政府层面要树牢过紧日子思想，压缩不合理开支，积极盘活闲置国有资产来偿还债务。中央政府层面要继续采取“赤字+专项债+特别国债”的财政政策组合形式强化经济调控力度。在当前经济形势下，应增强宏观政策取向一致性，让货币政策与财政政策在化债方面能够高效协同发力。

（五）调整中央和地方政府财政收支的结构性矛盾

部分欠发达地区受多年借新还旧“滚雪球”所累，财力承受空间已经不足，继续融资的抵质押物匮乏，地方政府化解债务风险缺少实质性抓手。中央政府应适时考虑重新构建中央和地方财政事权和支出责任的分配机制。首先要加大中央政府的财政转移支付力度，缓解地方刚兑压力。增加中央政府举债规模，上对下的资金输出方式从债务科目向投资科目调整。其次要全面提高社会保障能力，解除人民消费的后顾之忧。财政支出要更多的向民生领域倾斜，适度提高生育、就业、养老等社会保障的补助标准。最后要研究扩充地方政府主体税种建设和培育，提高共享税地方分成比例，降低地方政府对“土地财政”的依赖，让地方政府有能力承担属地公共服务责任，有实力化解历史遗留问题。

责任编辑　刘慧娴