对新一轮财税体制改革的思考

中央财经大学校长｜马海涛

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调，进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在这一宏伟蓝图下，《决定》对深化财税体制改革进行了重要规划与部署。财政作为国家治理的基础和重要支柱，其改革的每一步都牵动着经济社会发展的全局，影响深远且广泛。本文立足于党的二十届三中全会精神，深入探讨并分享关于新一轮财税体制改革的一些思考与体会。

如何认识新一轮财税体制改革的定位和新部署、新提法、创新点

（一）明确将构建与中国式现代化相适应的现代财税体制作为新一轮财税体制改革的目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断实现理论和实践上的创新突破，有力地推动并发展了中国式现代化。在庆祝中国共产党百年华诞的盛会上，习近平总书记首次提出了“中国式现代化新道路”的崭新理念。党的十九大报告则指出，中国特色社会主义道路拓展了发展中国家走向现代化的途径，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。随后2021年1月，习近平总书记在省部级干部专题研讨班上阐释了中国式现代化的五大核心特征。党的二十大报告则对中国式现代化的本质要求和在前进道路上必须把握的重大原则进行了更深入的解读。本次全会更是紧扣中国式现代化主题，对进一步全面深化改革进行了精心谋划和部署。《决定》以推进中国式现代化为中心任务，规划了一条以经济体制改革为牵引，统筹带动其他领域改革的综合路径，并对各项改革任务进行了全面系统性安排。因此，为充分发挥经济体制改革在中国式现代化建设中的引领作用，我们必须明确将建立与中国式现代化相适应的现代财税体制作为新一轮财税体制改革的核心目标，以此确保全面深化改革的战略部署能够切实转化为推进中国式现代化的强大动力。

（二）坚持把正确处理好“政府和市场关系”作为新一轮财税体制改革的前提。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在探索中国特色社会主义市场经济体制建设规律上取得了新的突破，特别是在政府与市场辩证关系上的深入认识和完善方面，取得了显著进展。市场在资源配置中的作用已从“基础性作用”转变为“决定性作用”，这一定位转变彰显了我国在市场配置资源与政府调控职能的有机结合上愈发成熟。党的二十届三中全会进一步强调，高水平的社会主义市场经济体制是推进中国式现代化的重要保障。既要充分发挥市场机制的作用，创造更加公平且充满活力的市场环境，实现资源配置的最优化和效益的最大化，又要进行科学的宏观调控与有效的政府治理。

作为全面深化改革的“突破口”和“先行军”，财税体制改革的根本任务在于服务于改革大局，而改革的逻辑起点则聚焦于妥善处理政府与市场的关系，为构建高水平社会主义市场经济体制提供坚实的支撑。从历史发展的视角来看，财税体制改革经历了从收入划分到事权与支出责任划分的转变，其核心在于理顺中央与地方之间的财政关系。然而，过去的改革在处理更深层次的政府与市场关系方面，尚未给予足够的关注和重视。随着改革进入“深水区”，明确有效市场与有为政府的边界，促使“有形之手”与“无形之手”的协同作用等问题日益紧迫，亟需解决。从现实需求的角度来看，高质量发展既需要市场机制在高效配置生产要素资源和激励微观主体持续创新方面的作用，也离不开政府的科学规划与引导。在实践层面上，考虑到我国财政运行将在相当长一段时间内保持“紧平衡”状态，深化财税体制改革必须科学认知并准确把握政府与市场之间的边界，加速政府职能的转变，坚持“尽力而为、量力而行”的原则，避免政府支出责任的不合理扩张，力求实现有为政府与有效市场的辩证统一。

新一轮财税体制改革应遵循的原则

（一）把握深化财税改革和完善社会主义市场经济体制的内在联系。国家治理现代化是现代国家构建的核心要求，而财政作为国家治理的基础和重要支柱，在这一过程中扮演着至关重要的角色。深化财税改革不仅是实现国家治理现代化的关键手段，同时也是完善社会主义市场经济体制的必要举措。现代财政体制不仅构成了社会主义市场经济体制的重要组成部分，也为有为政府履行其职能提供了重要渠道。若将整个市场视为一个“平台”，政府与企业便是这一平台上的核心参与者。在这一平台上，市场交易的成功与否、资源配置的效率高低以及价值实现的大小，都与政府的调控作用密切相关。政府不仅应在市场中发挥调节作用，激励市场主体的积极性，还需通过政策引导撬动社会资本的投入，承担起兜底整体风险的责任。政府在市场平台交易中既是重要的参与者，也是资源配置和风险管理的引导者和保障者。通过财政政策的精准实施，政府能够有效促进市场机制的优化，确保资源的合理配置和市场交易的顺畅进行。因此，财政在国家治理现代化与高水平社会主义市场经济体制建设之间发挥着桥梁作用。深化财税改革，能够有效完善中国特色社会主义市场经济体制，进而解决现代化国家治理中面临的关键问题。同时，深化财税改革有助于打通现代化国家治理的关键环节，推动中国特色社会主义市场经济实现又好又快的发展。

综上，财政应从稳定、生产、分配三方面发挥职能作用。首先，财政应发挥稳定性职能，在稳定经济、化解改革冲击方面起到支撑作用。在经济体制改革的推进过程中，利益调整和潜在矛盾的凸显，使财政承担起了缓冲冲击、稳定经济的重任。财政政策在确保充分就业、稳定物价、提供社会保障等方面的作用至关重要，能够保障经济主体在改革进程中的公平竞争，进而实现经济的长期稳定与发展。其次，财政应发挥生产性职能，在促进经济增长、激发市场活力方面扮演积极角色。通过对小微企业和关键行业的支持，财政政策可以缓解市场的资源分配不均，提升整体竞争力。精准有效的财政投资，能够解决发展中的瓶颈问题，优化产业结构，为社会主义市场经济的发展提供有力支撑。最后，财政还应发挥分配性职能，在促进社会公平、推动共同富裕方面发挥重要作用。通过税收、补贴和转移支付等手段，财政不仅可以实现财富再分配，还可以通过调整资金流向，改善社会基础设施，进而实现权利的再分配。因此，财政政策需要明确其功能定位和受益对象，确保其效能最大化，以推动社会公平和共同富裕的实现。

（二）把握政府与市场、国有经济与民营经济、中央与地方的关系。中国特色社会主义市场经济体制的改革，是推动我国国家治理现代化的关键步骤。同时，国家治理体系的构建与现代化进程，为社会主义市场经济的高质量发展提供了坚实的基础。要把握好中国特色社会主义市场经济体制改革与我国国家治理现代化的关系，必须妥善处理政府与市场的关系，协调国有经济与民营经济的互补性，以及明确中央与地方的权责分工。唯有厘清并合理调节这些关系，才有助于实现国家治理现代化，也能促进中国特色社会主义市场经济的稳步发展，使二者相辅相成，互为推动力，共同实现繁荣进步。

一是把握政府与市场的关系。政府与市场是当前中国发展的两大核心手段，二者在不同领域和层面发挥着各自独特的作用。要为经济运行创造良好环境，必须充分发挥这“两只手”的协调互补作用，以推动经济高质量发展和国家治理现代化为宏观目标。首先，作为重要的市场主体，政府需要明确自身在市场活动中的行为边界，既能保障市场机制的有效运行，又能满足社会的共同需求。其次，确保市场的“有效性”至关重要，其核心在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在交易过程中，财税政策应保障不同市场主体公平获取生产要素，最大限度地减少政府对市场资源的直接干预，从而提升市场运行的效率。最后，实现“有为政府”和“有效市场”的辩证统一，将进一步推动全国统一大市场的建设，促进各地区、各专业市场间的相互依存、互补、开放与协调，构建有机统一的市场体系。

二是把握国有经济与民营经济的关系。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，这是由经济基础所决定的。公有制经济在我国的各种经济成分中所占据的主体地位不可动摇，正确把握好国有经济与民营经济的关系，对于我国社会主义市场经济的持续健康发展以及实现国家治理现代化具有重要的指导意义。因此，要坚持巩固和发展公有制经济，推动国有企业深化改革，解决市场化机制问题，进一步做强做优做大、提升国际竞争力；对非公有制经济重在“鼓励、支持和引导”，不断优化税收优惠政策、积极推行减税降费政策，解决治理规范化问题，引导民营企业规范治理体系、加快高质量发展。

三是把握中央与地方的关系。深化财税体制改革对于理顺国家财政收入分配机制，协调中央政府重大决策的财力保障与地方发展的积极性，具有重要意义。首先，必须强调维护中央权威的必要性。中央权威的维护不仅是建设中国特色社会主义的本质要求，也体现了“集中力量办大事”的制度优势。其次，要明确激发地方积极性的重要性。中央应赋予地方政府更多自主权，以提升其积极性和创造力，使其能够根据辖区的具体情况制定更加符合地方实际的政策和制度。最后，中央与地方的财政关系应坚持动态调整，以适应不同发展阶段的需求。根据经济发展目标和社会实践的变化，中央与地方财政关系需适时进行调整，以确保二者之间的协调与平衡，实现全国范围内的可持续发展。

对落实新一轮财税体制改革决策部署的具体意见建议

《决定》围绕推进中国式现代化这一中心任务，从预算制度、税收制度和中央和地方财政关系三个方面提出多项举措，为深化财税体制改革指明了方向、提供了遵循。为更好落实新一轮财税体制改革决策部署，本文提出以下建议。

（一）健全预算制度，为财政有效施策拓展空间。健全预算制度核心在于处理好收入与支出的关系，确保财政资源的有效配置和使用。通过加强收入端的统筹管理和支出端的结构优化，可以为财政政策的有效实施拓展更大的空间，进而推动国家经济的稳健发展和社会的全面进步。

第一，加强财政资源的统筹能力。强化财政科学管理和预算统筹水平，加强税收与非税收入的统一协调。特别是，要进一步加强对非税收入的收缴管理，确保财政收入的标准化和精细化，以提升财政管理的整体效能和规范性。注重增量与存量资源的统筹，有效盘活结转结余资金，并完善国有资产的分类管理。加强跨年度财政资源的统筹，以保障年度预算的平衡和重点支出的需要。推动预算管理一体化系统在各级财政部门和预算单位的全面应用，推动预算管理的科学化进程。

第二，优化支出结构，注重提升跨周期政策效能。完善预算支出项目库建设，加强项目排序管理，合理编制中期支出规划，并强化其对年度预算的约束，确保财政资金的合理有效利用。深化预算绩效管理，扩大重点绩效评价范围，提高评价质量，将绩效目标与结果与资金分配挂钩，形成良性循环。推进支出标准化，完善基本支出标准，加快项目支出标准化建设，健全基本公共服务保障制度及其标准，为财政资金的有效施策提供明确指导。

第三，提升预算管理制度效能。深化零基预算改革，彻底打破基数概念和支出固化格局，加强公共服务绩效管理，确保预算安排严格基于实际需要和可行性。同时逐步完善权责发生制政府综合财务报告制度，提升预算的精细度和持续性。统一预算分配权，提高预算管理的统一性和规范性，通过明确的程序和标准，确保预算分配的公平、公正和透明。完善预算公开制度体系，拓宽预算信息公开的覆盖范围，细化预算公开的各项内容，确保公开信息的时效性和真实性；同时建立健全的预算监督机制，确保预算的有效执行和严格监督。

（二）优化税制结构，完善现代税收制度。《决定》站在全局的高度，明确了中国式现代化背景下的税制改革目标，着重强调了现代税收制度在支撑经济社会发展大局以及推进国家治理体系和治理能力现代化中的关键作用，强调税制改革应致力于促进高质量发展、维护社会公平与确保市场统一。

第一，完善重点税种税制，助力高质量发展。数字化和绿色化转型是加速高质量发展变革的必然选择，也是发展新质生产力的关键，因此成为税制建设的重要方向。一方面，逐步构建数字税收体系，利用现有税种加强数字经济治理。同时研究同新业态相适应的税收制度，论证和设计数字要素纳入税收体系的方案。另一方面，完善绿色税收体系，扩大征税范围，优化环境保护税和资源税税率，完善绿色税收优惠，并加强国际协调与合作，构建与碳边境调整机制相衔接的碳税制度，以引导产业绿色发展。

第二，优化税制结构，完善直接税体系是关键。需稳步提升直接税比重，发挥税收在调节收入分配中的积极作用。尤其要加强对高收入群体的个人所得税征管，针对非劳动性所得、资本性所得，需加大税收征管力度，确保纳税人申报的准确性和全面性，有效遏制逃税行为，使税收的调节作用得以充分发挥。通过这些措施，逐步推动纳税主体由企业向自然人的过渡，进而增强税收收入的稳定性。

第三，通过税收制度规范行为，拓展地方税收来源。通过税收制度的完善来规范经济行为，同时拓展地方税收来源，是当前深化财税体制改革的关键举措。一方面，应全面落实税收法定原则，制定完善的税收基本法律，系统推进税收立法工作。规范税收优惠政策，科学评估并完善对重点领域和关键环节支持机制，努力填平“税收洼地”，以确保税收制度的公平与公正。另一方面，应合理划分中央与地方的税收立法权限，适当扩大地方税收管理权限。在此基础上，推动消费税征收环节后移，并将其划归地方管理，以有效补充地方税源，进一步优化财政资源配置，增强地方财政自主性。

（三）进一步深化财政体制改革。构建权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系，是打造与中国式现代化相适应的财税体制的重要环节。围绕经济体制改革的主线，进一步完善政府间财政关系，确保财税体制改革与其他领域改革之间的系统性、整体性和协同性得到有效提升。

第一，建立财政事权和支出责任划分相适应的体制机制。一是健全与财政事权和支出责任划分相匹配的法律体系，以确保财政体制的权威性和公平性。通过法律手段明确并规范政府事权，加强对事权划分及其执行过程的法律监督。二是完善财政事权划分的动态调整机制，以确保财政体制的灵活性与适应性。适当加强中央事权，减少委托地方代行的中央财政事权，逐步规范并减少中央与地方共同财政事权，紧密结合国家经济发展战略和社会实际需求，进行精确、及时的调整与补充，以保障中央与地方财政关系与国家发展阶段的紧密契合与协调一致。

第二，强调制度的激励作用，充分调动地方政府积极性。一是健全财政转移支付制度体系。一方面，需要优化纵向转移支付制度设计，突出资金分配的绩效导向，完善与财政事权划分相匹配的转移支付制度体系。另一方面，需完善横向转移支付的分配标准。中央政府应科学测算横向转移支付的资金规模，结合地方政府的实际财政需求，通过协商确定合理的横向转移支付金额，以确保资源的合理配置和区域均衡发展。二是调整收入划分机制，注重事权、支出责任与财力相协调。完善与社会主义市场经济体制相匹配的财政分配体系，一方面，考虑部分事权和支出责任上收因素，建议上收环境保护税的收入归属，另一方面，探索调整增值税分享机制，综合考虑税收地、税源地及地方政府财政收支缺口情况因地制宜地设置税收分享比例。

第三，深化省以下财政体制改革。一方面，应继续推进省以下政府间财政事权与支出责任划分的改革，适度增强省级财政在事权和支出责任上的承担比例。另一方面，需明确省以下财政收入的划分范围，并依据各税种的税基分布、收入规模及区域间均衡度等因素，制定地方各级政府的收入划分方案。同时，健全省以下财政管理制度，进一步提升市县一级财力与事权的匹配程度。

责任编辑　刘慧娴

应知应会

读懂全会《决定》中的这些名词

【数智技术】

数智技术是数字化和智能化的有机融合，可以理解为“数字化+智能化”，是在数字化基础上融合应用机器学习、人工智能等智能技术的过程。数智化是新型工业化的鲜明特征，是形成新质生产力的重要途径。通过“人工智能+工业制造”、“人工智能+生成设计”等推进智能工厂、未来工厂、“灯塔工厂”建设，推动实现制造业数智化，是制造业转型升级的重要方向。

【天使投资】

天使投资是指投资者对具有前沿技术或创新理念、产品或商业模式尚未得到验证、仍处于种子期但具有较大发展潜力的小型初创企业或创新项目进行的早期投资，通常为该企业或项目接受的第一笔外部股权投资。这个阶段的企业或项目往往尚处于萌芽期，甚至只有一个原型产品或商业计划，还远没有稳定的收入来源或成熟的产品。这些投资者之所以被称为“天使”，是因为他们在企业或项目最初期的时候提供资金支持，往往需要承担较高的风险，而且通常还会在战略、管理等方面为企业或项目成长赋能。天使投资是创新生态系统的重要组成部分，在推动创新创业创造方面发挥着独特作用，是颠覆性、原创性技术产业早期发展的重要融资安排。