时间:2024-01-04 作者:杜美妮
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摘要:
绿色公共财政管理的国际实践及启示
杜美妮
过去几十年间,受人类活动和自然因素的共同影响,气候变化和极端天气成为全球最主要的中长期风险之一。如何有效应对气候变化,提高环境可承受能力,防范化解随之而来的财政风险,是当今各国面临的重大课题。目前,一些国家开展“绿色公共财政管理”改革,将绿色环保理念引入传统公共财政管理框架,使预算管理流程与绿色转型发展相适应,在保护环境和节约资源方面发挥积极作用。国际组织积极辅助各国推动绿色公共财政管理改革,例如,经济合作与发展组织(OECD)于2017年启动“巴黎绿色预算合作”项目,跟踪绿色预算全球进展情况;国际货币基金组织(IMF)开展相关研究,为各国开展绿色公共财政管理提供智力支持。学习梳理最新相关实践和经验,对于我国在该领域开展研究和探索具有一定借鉴意义。
绿色公共财政管理的基本内涵
绿色公共财政管理是指将气候友好视角融入公共财政管理框架和系统,尤其是预算全流程,以推动财政政策更好体现气候和环境方面的关切。绿色公共财政管理不是要建立单独的公共财政管理体系来解决气候变化问题,而是从绿色维度对现有公共管理框架进行调整,将气候和环境因素纳入战略...
绿色公共财政管理的国际实践及启示
杜美妮
过去几十年间,受人类活动和自然因素的共同影响,气候变化和极端天气成为全球最主要的中长期风险之一。如何有效应对气候变化,提高环境可承受能力,防范化解随之而来的财政风险,是当今各国面临的重大课题。目前,一些国家开展“绿色公共财政管理”改革,将绿色环保理念引入传统公共财政管理框架,使预算管理流程与绿色转型发展相适应,在保护环境和节约资源方面发挥积极作用。国际组织积极辅助各国推动绿色公共财政管理改革,例如,经济合作与发展组织(OECD)于2017年启动“巴黎绿色预算合作”项目,跟踪绿色预算全球进展情况;国际货币基金组织(IMF)开展相关研究,为各国开展绿色公共财政管理提供智力支持。学习梳理最新相关实践和经验,对于我国在该领域开展研究和探索具有一定借鉴意义。
绿色公共财政管理的基本内涵
绿色公共财政管理是指将气候友好视角融入公共财政管理框架和系统,尤其是预算全流程,以推动财政政策更好体现气候和环境方面的关切。绿色公共财政管理不是要建立单独的公共财政管理体系来解决气候变化问题,而是从绿色维度对现有公共管理框架进行调整,将气候和环境因素纳入战略规划制定、预算编制、预算执行与报告、预算审计与监督各阶段,确保公共财政管理体系能够有效支撑政府绿色发展目标的实现。
作为一种政策层面的制度安排,绿色公共财政管理不是仅针对碳税、低碳公共基础设施建设这类有明确绿色属性的政策,而是全面考察各项财政政策对气候和环境的影响,聚焦预算管理全流程中的气候敏感因素,致力于提高政策的气候敏感度,减少财政政策对气候和环境问题的负面影响。
国际上绿色公共财政管理相关做法
(一)战略规划阶段
拓展国家战略规划文件,纳入绿色发展事项。在国家战略规划文件中体现气候减缓(Climate Mitigation)或气候适应(Climate Adaption)目标,是有效开展绿色公共财政管理的前提。丹麦、印度尼西亚、爱尔兰等很多开展绿色公共管理的国家均在战略规划文件中纳入气候相关的长期目标和可量化指标,如《巴黎协定》框架下的国家自主贡献目标(Nationally Determined Contributions)、联合国提出的气候维度“可持续发展目标”等,以此作为确定相关投资项目优先顺序和资金需求的重要依据。
完善中期财政框架,突出气候和环境政策的核心地位。中期财政框架将国家长期气候变化目标与当期预算收支、融资计划相衔接,通过在宏观财政预测中整合气候和环境因素,为实现应对气候变化目标提供长期可持续的财政路径。例如,丹麦于2020年通过《气候法》,承诺至2030年温室气体排放量较1990年减少70%。为此,财政部将绿色转型作为财政重点支持事项,开发“绿色改革”宏观经济模型,纳入温室气体排放等与经济活动和财政政策密切相关的绿色目标,评估相关政策对经济、财政,以及对气候和环境的影响,以此为依据制定政府中期预算。
评估气候变化相关财政风险,为政策制定提供信息支持。随着全球极端天气事件的频率和强度不断上升,财政可持续性面临多种风险。例如,随着自然灾害增多、海平面上升、气候模式变化,一些基础设施的正常使用面临威胁,维护和保养这些资产将产生潜在的财政成本;生物多样性的破坏是传染病暴发和大流行的主要原因之一,也可能给政府带来财政风险。英国、菲律宾等国利用灾害造成损失历史数据,通过宏观财政情景分析和财政压力测试,对气候变化带来的风险进行前瞻性预测,并在财政风险报告中定期披露气候相关财政风险评估和管理情况,以提高政府透明度,强化政府受托责任。
(二)预算编制阶段
利用预算通知文件,传递气候问题重要性信号。作为指导各预算部门或单位开展预算编制的核心文件,预算通知(Budget Circular)是沟通气候相关目标和政策的重要工具。通过在文件中明确环境和气候相关规定和要求,能够从顶层设计上推动各部委在编制预算时充分考虑环境问题,为财政部进行相关决策提供有用参考。例如,孟加拉国、法国和巴基斯坦等国在预算通知中明确气候变化是预算分配的主要因素之一,要求各职能部委全面识别气候友好型投资项目,将预算支出与环境相关战略优先事项挂钩。
开展气候影响事前评估,推动政策制定体现绿色关切。通过事前开展环境影响评估,将环境外部性货币化,有利于推动政府在考虑经济效率的同时,科学评估对气候或环境目标的影响,引导预算分配体现绿色发展导向。英国、法国、挪威、荷兰等多个国家已开展此类评估。IMF在原有公共投资管理评估(PIMA)框架中增加“气候公共投资管理评估”模块,致力于推动建设低碳和适应气候变化的基础设施。
扩大支出审查范围,对政策影响评估进行有益补充。作为重要的公共财政管理工具,支出审查(Spending Review)是对现有政府支出进行深入评估的过程,以识别可以压缩、移用的低效支出,提高资金使用效率和财政支出效益。建立支出审查的绿色视角,在支出审查过程中充分考虑预算措施对国家环境和气候目标的影响,有利于评估支出是否符合当前政府的气候变化和环境政策,从而推动调整现有政策或提出新的政策选项。例如,奥地利财政部已将绿色因素纳入支出审查范围;爱尔兰公共支出和改革部于2019年对支持电动汽车的所有政府激励措施进行支出审查;希腊财政部开展支出审查时要求政府部门说明当前的能源消耗情况,并提出可减少能源消耗的政策选项。
标记绿色预算标签,根据对气候和环境影响程度对预算项目进行分类。绿色预算标签也称为气候标签,是指从气候或环境影响维度评估预算,根据政策与气候或环境目标的相关性分配相应颜色“标签”。近年来,绿色预算标签在法国、爱尔兰等OECD国家以及孟加拉国、印度尼西亚、尼泊尔等发展中国家得到广泛应用。大多数国家首先对与绿色目标有明确关系的支出进行标记,随着相关管理能力的提高,再将范围扩大至相关收入。绿色预算标签一般采用二元法和比例法两种方法,前者是将某项措施全部标记为绿色或非绿色,后者则通过绿色深浅来区分政策与气候或环境的相关程度。
(三)预算执行和报告阶段
完善政府会计科目表和相关信息系统,全程跟踪相关预算执行情况。一些国家对会计科目表进行修订,根据气候相关收支会计核算和报告需求,在收支分类中增加绿色维度信息。同时,相应升级政府财务管理信息系统,利用信息手段对绿色相关收支信息进行及时收集和跟踪。此外,也有一些国家通过生态环境部等职能部门编写的专项报告跟踪实际绿色支出,并对收支预算数和执行数进行比较,分析有关项目的预算执行情况。
报告和公开气候相关支出,提高绿色公共财政管理体系的透明度。大多数实施绿色公共财政管理的国家都对相关预算编制和执行情况进行公开,致力于提高该国相关政策的透明度、加强政府问责制和强化预算执行监督。例如,法国和意大利发布绿色预算报表,与国家预算同时公开,主要反映预算项目如何支持绿色优先目标和事项,具体评估相关预算项目对个人、家庭和企业的影响。
完善绩效预算管理,提高财政资金使用的有效性。绿色绩效预算管理能够将气候和环境相关投入与社会经济成果联系起来,推动政府对预算产出和成果负责,既有助于提高绿色预算透明度,也有助于促使公共政策更有力推进绿色低碳发展。例如,欧盟已搭建起比较完善的绿色绩效框架,要求成员国在《年度管理和绩效报告》中披露“七年财政框架”中所列气候和环境目标的进展情况,包括气候和生物多样性相关项目如何有助于实现绿色优先政策,各子项目如何推动关键绩效目标的实现等。项目完成三年后,需对主要项目进行全面、系统的事后评价,评价结果将纳入下年度预算和中期预算框架。
(四)审计和监督阶段
开展气候审计,强化政府对绿色政策和措施的问责。气候审计旨在衡量和监测气候政策是否合规,是否符合成本效益原则,以及是否有效实现政策预定目标。气候审计一般分为内部审计和外部审计。内部审计指财政部内设的审计或监察机构聚焦气候问题开展的审计,以及各部门对本部门相关预算项目的监测和评估。外部审计通常由最高审计机关或独立监督机构开展,聚焦于审查政府项目是否与相关政策和要求一致。各国气候审计的开展形式不尽相同,例如,孟加拉国开展专门的气候绩效审计,加拿大则将绿色审计作为原有审计工作的一部分,与其他专项审计共同进行。
完善相关法律体系建设,为加强议会监督提供抓手。有效开展绿色公共财政管理和监督,归根结底需要夯实相关法律基础,将绿色目标牢固嵌入公共财政管理框架。由于法律和政治传统的差异,绿色公共财政管理实践的法律基础因国家而异。例如,瑞典在本国气候法中规定公共财政管理相关要求,新西兰、墨西哥修订本国财政法以纳入气候和环境视角,芬兰、加拿大则通过政府行政指令指导相关实践。
启示与思考
我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段,生态文明建设处于压力叠加、负重前行的关键期。习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上正式提出我国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和,党的二十大报告强调要“积极稳妥推进碳达峰碳中和”,这都是我国积极参与全球应对气候变化挑战的明确立场和表态。
为贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰碳中和重大战略决策,建议加快研究建立有利于促进资源高效利用和绿色低碳发展的公共财政管理体系,确保相关财政政策加力提效,为实现碳达峰碳中和目标提供有力支撑。首先,深入分析我国推行绿色公共财政管理的可行性,参考国际做法,立足我国实际,合理设计改革总体框架,明确目标任务和实施路径。其次,进一步完善中期财政规划编制、预算绩效管理等基础工作,研究开展全口径财政风险和可持续性分析评估,积极探索推进绿色预算项目标识和报告,尝试在预算管理各环节践行绿色发展理念。最后,辅以相关能力建设,开展生态环境建设领域专业培训,培养一批能够熟练掌握和运用气候、环境知识的财政干部,更好担负起公共财政管理绿色转型发展相关使命任务。
(作者单位:财政部国库司)
责任编辑 刘慧娴
图片新闻
内蒙古敖润苏莫苏木:敢教荒沙变“真金”
李富|摄影报道
地处科尔沁沙地的敖润苏莫沙地资源丰富,流动沙丘近8万亩。为有效固定沙丘,敖润苏莫苏木各族干部群众,采取扦插黄柳、栽植柠条、平茬抚育等措施,大力实施退耕还林还草、封沙育林、荒山造林等工程,累计完成各类造林23.6万亩。借此,当地大力发展林下林禽经济,产业增收渠道进一步拓展。同时,敖润苏莫苏木还利用荒沙开展招商引资,总投资7亿元占地7000亩的15万千瓦光伏治沙项目通过光伏组件布置和草方格固沙,建立防风阻沙林带,减少地面水分蒸发,促进植被生长,有效改善辖区生态环境的同时产生经济效益,片片荒沙变成了农牧民增收致富的主战场。
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2023年11月