时间:2022-04-09 作者:周杰俣崔莹
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摘要:
碳边境税及对我国的影响
周杰俣I崔莹
当前各国与各国际组织并未就碳 边境税的定义、形式达成统一,目前 一个较为清晰的定义是:碳边境税是 一种与碳市场、碳税等内部碳定价机 制互补的、旨在将进口商品所包含的 碳排放导致的负外部性内部化,并体 现在商品价格上的关税手段。碳边境 税的首要目标是使面临严格碳排放限 制政策的国内生产者与缺乏严格限制 政策的国外生产者竞争更公平,避免 “碳泄漏”。
美国碳边境税政策
当前世界上尚未有国家正式设立 国家级的关税措施对进出口贸易的碳 排放进行管理,唯一正在运行的碳边境调节机制是美国加利福尼亚州所采 取的州级措施,其目标为加州进口的 所有电力。加州在全州范围内建立了 碳市场,覆盖85%的碳排放。同时, 加州的电力系统中约1/3的电力来自 邻州以及加拿大、墨西哥的进口,相 当于全州消耗电力所产生碳排放的 40%o加州要求其境内所有电力进口 商为其进口的电力提交碳排放许可 证,其碳排放量的计算基于进口商报 告的碳排放强度,如果没有报告,则 采用官方设置的相应发电方式的默认 碳排放系数进行计算。
美国民主党与共和党均有碳边境 税的支持者口现任财长耶伦发起成立 的“气候领...
碳边境税及对我国的影响
周杰俣I崔莹
当前各国与各国际组织并未就碳 边境税的定义、形式达成统一,目前 一个较为清晰的定义是:碳边境税是 一种与碳市场、碳税等内部碳定价机 制互补的、旨在将进口商品所包含的 碳排放导致的负外部性内部化,并体 现在商品价格上的关税手段。碳边境 税的首要目标是使面临严格碳排放限 制政策的国内生产者与缺乏严格限制 政策的国外生产者竞争更公平,避免 “碳泄漏”。
美国碳边境税政策
当前世界上尚未有国家正式设立 国家级的关税措施对进出口贸易的碳 排放进行管理,唯一正在运行的碳边境调节机制是美国加利福尼亚州所采 取的州级措施,其目标为加州进口的 所有电力。加州在全州范围内建立了 碳市场,覆盖85%的碳排放。同时, 加州的电力系统中约1/3的电力来自 邻州以及加拿大、墨西哥的进口,相 当于全州消耗电力所产生碳排放的 40%o加州要求其境内所有电力进口 商为其进口的电力提交碳排放许可 证,其碳排放量的计算基于进口商报 告的碳排放强度,如果没有报告,则 采用官方设置的相应发电方式的默认 碳排放系数进行计算。
美国民主党与共和党均有碳边境 税的支持者口现任财长耶伦发起成立 的“气候领导委员会”于2018年提出了一项获得两党重要成员共同支持的 碳税政策框架“贝克―舒尔茨方案”, 以一项起征额度为40美元/吨的碳税 为基础设定碳边境税,旨在从进口、 出口两个方面增强美国企业竞争力口 对于进口,当美国从缺乏和美国碳税 强度相同的碳定价政策的国家进口商 品时,将对进口产品征收关税;对于 出口,当美国向上述国家出口商品时 将根据碳价差额进行退税。方案支持 者认为碳关税可以有效提高美国企业 的竞争力,同时阻止“碳泄漏”和其 他国家在全球应对气候变化进程中的 “搭便车”行为,并强制其他国家跟随 美国出台相应碳定价政策口以来,美国对碳边境税进行了大量讨 论口拜登已经表示支持一项“令排碳 者付费的强制执行机制”;2021年3 月,美国贸易代表办公室发布年度报 告,称将把碳边境税纳入考虑,以改 革国际贸易体系并促使贸易伙伴增加 应对气候变化投入;7月14日,也即 欧盟委员会正式推出碳边境调节机制 (CBAM)提案的当天,数名民主党议 员提议推出一项名为“污染者进口费 用”的碳边境税,对钢铁、铝、水泥及 化石能源进口所包含的碳排放征收费 用,作为对贸易伙伴推出碳边境税的 应对措施,同时保护美国工业与就业 岗位,并为气候减缓与适应相关预算 提供资金。
欧盟碳边境税政策
2019年,欧盟宣布启动“欧洲绿 色新政”,并正式提出将对部分行业在 进出口方面采取CBAM措施以减少碳 泄漏风险。当前这一提案已由欧盟委 员会于2021年7月14日正式宣布口在 欧盟委员会正式提出的提案中,2023 年至2025年为过渡期,仅收集电力、 钢铁、铝、水泥、化肥等行业的进口商 品碳排放数据,2026年起正式开始对 碳排放收费。
2020年9月,欧盟气候与可持续 转型圆桌会议(ERCST)发布报告并 总结了 CBAM的四项核心目标,即: 限制碳泄漏;保护欧盟内部由于高减 排标准而竞争力减弱的行业;激励其 他国家采取与欧盟等同或类似的减排 政策;将收益用于清洁技术创新投资、 基础设施更新以及国际气候融资。
欧委会在提案中初步规定了 CBAM
的形式口在此前的公共咨询中有四种 形式被纳入考虑:一是在欧盟边境对 碳泄漏风险高的进口商品征收关税; 二是将碳边境税作为对欧盟碳市场 的扩展,要求进口商或境外生产商购 买欧盟碳市场配额(EUA);三是为 进口商品设置不包含欧盟碳市场配 额的专门配额池,其价格等于EUA价 格;四是在消费端对进口及欧盟生产 的具有高碳泄漏风险的商品均征收碳 税口欧委会提案表明CBAM将建立在 第三种形式的基础上,欧盟的CBAM 管理机构将要求欧盟电力、钢铁、铝、 肥料和水泥行业的进口商为进口商 品中所含的直接碳排放购买“碳边境 证"(CBAM Certificates ),其价格将以 EUA拍卖价格为参考,所获收入除了 为CBAM运营机构提供资金以外将全 部纳入欧盟预算管理;外购电力等 间接排放预计在启动初期暂不收费, 但可能随着进口商品间接排放数据 收集和欧盟碳市场改革等逐步纳入。 CBAM管理机构将要求进口商对进口 商品提供符合要求的碳排放数据,否 则将以欧盟内部同类产品生产商中碳 排放最高的10%的平均碳排放作为 默认标准。
欧盟表示,CBAM是对当前针对 钢铁、铝、水泥、化肥等“高碳泄漏 行业”进行免费配额分配及财政补贴 等措施的替代,若启用CBAM则将自 2026年起逐步退出免费配额分配等产 业保护措施,至2035年完全取消免费 分配,在免费分配与CBAM同时施行 的过渡期将以同等标准减免对进口商 品的部分CBAM费用,并允许以进口 商品在生产国碳市场、碳税政策下已承担的碳排放成本抵扣相应费用口
碳边境税对我国的影响
受碳边境税影响最大的国家是向 建立碳边境税的国家大量出口碳密集 型产品的国家口整体而言,我国出口 产品碳强度较高,出口依存度较高。 欧盟长期是我国最大贸易伙伴,仅在 2020年受英国脱欧及疫情等因素影响 被东盟超越口同时,美国、日本与韩 国均为2020年我国前五大贸易伙伴, 我国出口贸易对发达国家市场较为依 赖。我国的贸易现状决定了碳边境税 将对出口贸易造成一定冲击,使相关 产业的生产、就业及福利受到影响口
当前,全球范围内仅欧盟提出的 CBAM机制较为确定,其他发达国家 的碳边境税政策还处在早期讨论阶 段,因此短期内仍应从欧盟CBAM人 手探讨碳边境税对我国的影响口从产 业来看,“能源密集及大量贸易型”产 业受碳边境税冲击将最严重。当前欧 委会提案表明欧盟CBAM在初期将纳 入电力、钢铁、铝、水泥和肥料五个行 业口对我国而言,由于我国与欧盟之 间不存在电力贸易,而肥料和水泥出 口规模很小,主要受影响的将是钢铁 及铝行业的相关企业,出口至欧盟的 部分将面临成本增加与竞争力下降等 挑战口我国铝排放主要来自电力带来 的间接排放,欧盟CBAM机制若在后 期纳入间接排放,将大幅增加我国铝 及铝制品出口至欧盟的成本口同时也 应注意到欧盟碳市场还覆盖造纸、化 工、炼油等其他行业,而欧委会提案 并非定稿,欧盟正式确定CBAM还将 经过数月甚至几年的审议过程,未来
的定稿也有可能将这部分行业纳入口
另一方面,欧盟CBAM也将对我 国总体出口形势产生影响口虽然我国 钢铝及其制品对欧盟的直接出口规模 仅占我国对欧盟总体出口规模的3%, 但由于我国对外出口近60%是机电产 品,对欧盟出口也占约45%,处在钢 铁及铝行业下游,欧盟CBAM即使仅 涵盖钢铁及铝行业的直接出口,其导 致的钢铁及铝成本上升也将对我国相 关产业链造成间接影响口同时,对于 CBAM所应涵盖的商品范围,此前公 开咨询结果显示,多数人支持不仅考 虑进口商品本身,也应将商品零部件 的碳排放纳入口我国机电出口包含了 大量钢铁及铝的间接出口,如果未来 欧盟将CBAM涵盖范围延伸至下游, 对我国出口产生的影响将发生根本性 变化。
此外,碳边境税对我国影响并不 仅限于双边贸易口碳边境税对世界各 国广泛适用,例如欧盟CBAM除了会 影响我国,也会影响俄罗斯、土耳其 等对欧盟大量出口钢铁等相关产品的 国家口如果我国相关行业广泛采取低 碳转型措施,同类产品所包含的碳排 放小于其余对欧盟出口国家,则将相 对提高我国出口竞争力口
政策建议
(一)提高国内减排力度,减少出 口依赖。由于本质上碳边境税是对同 质化产品生产过程中所包含的排碳量 之差进行收费,因此长期来看,减少 碳边境税带来的风险需要从根本上推 动低碳转型,降低国内生产商品的碳 排放口当前我国“30 •60”目标已经确定,应出台一系列配套政策促进在 2030年前实现尽早达峰、尽低削峰, 促进高质量发展。一方面,建议加强 各级政府应对气候变化的意识与能力 建设,加快各类减排政策的出台与执 行,发挥政府的指导作用;另一方面, 要大力推进节能减排理念普及,鼓励 企业探索内部碳定价制度,在生产、 投资、经营等活动中将碳价纳入考量, 提前为未来更高排放约束力度带来的 高碳价做准备,从而减少碳边境税带 来的冲击。
此外,我国也可从推动经济与出 口结构转型入手,加快构建以国内大 循环为主体、国内国际双循环相互促 进的新发展格局,减少对出口的依赖, 并通过减少对出台碳边境税的经济体 的出口,减少高碳排放强度、低附加 值、易受碳边境税冲击的商品对相关 经济体的出口,以降低碳边境税对经 济的冲击。
(二)推动WTO框架下的国际谈 判口通过在WTO框架内谈判以阐明我 方观点、提出对碳边境税的各项质疑 并推动否决或促进推出各方意见达成 一致的碳边境税政策是短期内重要的 应对手段口建议利用现有国际贸易法 律法规中的有利条款维护自身利益, 对不合理的碳边境税予以回击,同时 要积极参与未来国际贸易体系演变进 程,争夺规则制定权和话语权。另外, 在应对不同国家提出的碳边境税制度 时应有不同侧重点,例如欧盟有欧盟 碳市场统一的碳定价,对欧盟碳边境 税的驳斥可从非歧视原则人手,对其 豁免对象提出质疑,同时欧盟碳市场 对钢铁等行业完全实行免费分配,向相关行业的进口商品征税将导致“双 重保护”,也应重点质疑。美国没有联 邦层面的碳定价机制,因此美国提出 的碳边境税方案还将违反GATT第3 条中的国民待遇原则规定口
(三)更好履行碳定价机制促进 减排职能。我国碳排放强度虽然不断 下降,但市场机制在这一过程中所起 作用较为有限,未来可能不利于我国 应对碳边境税。欧盟碳边境证价格将 由专门的CBAM管理机构决定,这一 价格以欧盟碳市场配额拍卖价格为参 考,因此将与欧盟碳市场碳价较为接 近口 2021年8月欧盟碳市场成交均价 约57欧元/吨,且随着欧盟碳市场第 四阶段更严格的总量控制与配额分配 措施落实,很可能将在未来进一步增 长口 2021年8月我国全国碳市场成交 均价约47元/吨,远低于欧盟碳市场, 且仅覆盖火电行业,即使欧盟允许以 国内碳价抵扣碳边境证价格,也无法 有效缓解受影响企业面临的压力。通 过行政管控、新能源补贴和标准设置 等其他手段即使可以实现与碳定价机 制实际效果类似的减排,由于很难折 算至碳价,也可能无法得到欧盟的豁 免,将使谈判进程复杂化口建议我国 稳步推进全国碳市场建设,探索纳入 有偿分配与配额总量控制等制度,逐 步纳入钢铁与铝等更多碳排放较密集 的行业,同时探索以碳税或类似机制 作为补充,促进形成合理碳价,更多 依靠市场机制实现减排,并争取掌握 全球碳定价权。
(作者单位:中央财经大学绿色 金融国际研究院)
责任编辑李烝
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