推进政府性融资担保发展的政策建议

刘宝军I徐娜

2020年10月至11月，财政部组 织赴北京、江苏、湖南、贵州、陕西等 8省市开展了政府性融资担保发展情 况专题调研。从调研情况看，各地认 真贯彻落实《国务院办公厅关于有效 发挥政府性融资担保基金作用切实支 持小微企业和“三农”发展的指导意 见》（以下简称《指导意见》），及2020 年政府工作报告关于“大幅拓展政府 性融资担保覆盖面并明显降低费率” 的部署要求，积极推进政府性融资担 保体系建设，政府性融资担保业务扩 面、降费取得积极成效，有力缓解了 小微企业和“三农”主体融资难融资 贵。但政府性融资担保发展仍面临偏 离支小支农定位、可持续经营压力加 大、机构实力偏弱、银担合作不畅、配 套机制不健全等堵点难点问题，需要 进一步坚守准公共定位，填补能力短 板，健全完善“前有补贴、后有补偿” 的政策支持体系，保障政府性融资担 保机构持续发挥支小支农政策功能C

推进政府性融资担保发展总体情况

（一）中央财政加大政策引导支 持。一是要求各级政府性融资担保机 构积极为小微企业和“三农”主体融 资增信，国家融资担保基金和地方政 府性融资担保机构2020年全年对小 微企业减半收费，力争将担保费率降 至1%以下，帮助小微企业和“三农”主体复工复产、渡过难关口二是推动 国家融资担保基金发挥体系引领作 用，加快业务运作，力争2020年新增 再担保业务规模4000亿元，投资10 家支小支农成效明显的地方政府性融 资担保机构。三是实施小微企业融资 担保降费奖补政策，2018—2020年每 年安排30亿元专项资金，对扩大实 体经济领域小微企业融资担保业务规 模、降低小微企业融资担保费率等成 效明显的地方予以奖补激励。四是印 发《政府性融资担保、再担保机构绩 效评价指引》，突出政策导向、鼓励业 务拓展、弱化盈利考核，强化对政府 性融资担保支小支农的正向激励。

截至2020年底，国家融资担保基 金已与28家省级机构开展再担保业务 合作，累计再担保业务规模达7091.4 亿元，担保户数45.6万户，其中支小 支农业务规模占比97%口 2020年，合 作业务中银行参与分险的规模占比 64%,平均担保费率降至0.95%,企 业平均融资成本降至6.18%口已完成 对首批12家地方政府性融资担保机 构股权投资工作，总投资额7.7亿元。

（二）各地积极推动政府性融资 担保发展。一是完善政府性融资担保 体系。贵州省加快市、县政府性融资 担保机构整合，每个市只保留1家市 级政府性融资担保机构，所有县级机 构依法注销后作价入股市级机构。甘肃省通过省级担保集团控股或参股市 县机构、设立分支机构等方式，实现 市级机构全覆盖、县域业务全覆盖口 二是建立保费补贴、风险补偿、资本 金补充机制口北京市设立100亿元市 级融资担保基金对政府性融资担保、 再担保机构增资口江苏省对单户1000 万元以下的担保业务给予1%的保费 补贴。湖南省对省级再担保机构承担 代偿责任的50%予以补偿口三是完善 绩效评价、尽职免责、资产处置机制口 陕西省出台绩效评价暂行办法，强化 对政府性融资担保机构聚焦主业、减 费让利的正向激励口山东省印发尽职 免责工作指引，明确对年度代偿率未 超过5%的政府性融资担保机构及其 业务人员实行尽职免责口河南省通过 中原金融资产交易中心公共平台开展 融资担保机构不良资产登记、推介和 挂牌处置.畅通担保机构不良资产处 置途径。

从对8省市H4家成立3年以上 的政府性融资担保机构摸底情况看， 各地政府性融资担保发展取得积极 成效：

一是资本实力显著增强。截至 2020年9月末，114家机构实收资本合 计779亿元，比2018年末增加105亿 元，增幅15.6%口平均实收资本由5.9 亿元增至6.8亿元，平均拨备覆盖率由 12.7%增至50.3%,资本实力和抗风险能力显著增强口二是业务规模实现翻 番口截至2020年9月末，H4家机构融 资担保在保余额合计2085亿元，平均 融资担保放大倍数2.53倍，与2018年 末的1034亿元、1.42倍相比,分别增 长101.7%和78.2%口三是支小支农占 比上升口截至2019年末,114家机构 支小支农在保余额合计1195亿元，占 比73.5%,同比增加近7个百分点口其 中，单户1000万元以下支小支农在保 余额761亿元，占比50.9%,同比增加 近13个百分点口四是降费让利成效 明显口 2020年疫情发生后，114家机 构中有6成以上机构进一步下调了担 保费率口截至2020年9月末，已有75 家机构将平均担保费率降至1.5%以 下，其中48家机构降至1%以下口五 是银担分险取得突破口截至2020年9 月末，114家机构的在保业务中，银行 参与分险的业务规模已达678亿元、 占比32.5%，,与2018年末的106亿元、 10.3%相比,有大幅提升口

总体看，在各方面积极推动下，政 府性融资担保体系日趋完善，政府性 融资担保业务“量增” “面扩” “价酎， 在落实中央“六稳” “六保”要求，推动 地方经济企稳复苏，缓解小微和“三 农”融资难融资贵等方面发挥了积极 作用，已经成为转变财政投入方式、推 动财政金融协同、发挥财政乘数效应、 实现快速精准发力的重要政策工具口

推进政府性融资担保发展面临的 堵点、难点问题

（一）部分机构偏离支小支农定 位。个别省级融资担保公司划归金控 集团管理后主要承担为地方政府融资

平台增信职能，重点服务省内的大项 目、大企业，支小支农业务占比大幅 下降，无法有效发挥省级再担保龙头 作用，影响辖内机构与国家融资担保 基金合作口截至2020年9月末，本次 调研的H4家机构中，有17家机构单 户1000万元以下支小支农业务规模 占比不足20% 口

（二）可持续经营压力增大。2020 年以来，为帮助小微企业渡过难关, 政府性融资担保机构主动降费让利， 可持续经营压力进一步增大。本次调 研的114家机构中，有12家机构2020 年1—9月出现亏损，有10家机构 2018年和2019年连续两年亏损口调研 中多家担保机构反映，如继续保持较 低费率水平、提高支小支农业务占比， 保费补贴、风险补偿等配套机制需要 跟上，否则单靠政府性融资担保机构 自身运营收入难以为继口

（三）基层机构实力偏弱。市县担 保机构普遍存在“两缺一重”问题，即 缺资本、缺人才、历史包袱重。本次调 研的114家机构中，有30家机构实收资本未超过1亿元，72家机构放大倍 数不足2倍；有22家市县担保机构员 工人数不足10人，且多数机构薪资水 平参照事业单位确定，专业人才招不 来、留不住口 2020年以来，某省再担 保公司合作的53家市县担保机构中， 有12家机构因应代偿未代偿等历史 包袱未消化完毕，无法开展新业务。

（四）银担合作仍然不畅。一是银 担合作门槛高。部分银行将实收资本 1亿元作为担保机构准入门槛，并收 取10%—20%的保证金口二是银行分 险落地难口部分银行尽职免责机制落 实不到位，不愿参与风险分担，仍希 望担保机构承担100%风险。本次调 研的114家机构中，半数以上未开展 过银担分险业务口三是银担信息不对 称。银行了解担保机构经营状况缺乏 可靠的信息渠道和可参考的外部信用 评级，交易成本较高。

（五）配套机制有待健全。一是 尽职免责落实难口部分担保机构的尽 职免责制度流于形式，标准不清、程 序不明，缺乏可操作性，实际享受免责的人屈指可数口二是不良资产处置 难口担保机构不良资产处置手段少， 资产管理公司收购意愿不强，自行处 置效率低、成本高，法律诉讼耗时长， 不良资产变现难、变现慢问题较为普 遍。三是代偿损失核销难。尽管《指导 意见》已明确政府性融资担保机构可 参照《金融企业呆账核销管理办法》 进行代偿损失核销，但仍有许多担保 机构担心因国有资产流失被追责，不 敢核销代偿损失。

推进政府性融资担保发展的政策 建议

（一）坚持支小支农的准公共定 位。一是强化法律规范。借鉴日本、韩 国等国家经验，研究推动政府性融资 担保立法，从法律法规层面明确政府 性融资担保机构支小支农的政策性定 位，以及相应制度安排。二是加大政 策引导。抓好《指导意见》贯彻落实， 加强财税支持、货币传导、监管考核 等方面的激励约束，引导政府性融资 担保机构提高支小支农业务占比，杜 绝“垒大户” “挣快钱”。三是严控债务 风险口强化地方政府隐性债务管理， 严禁政府性融资担保机构为地方政府 融资平台融资增信，防止担保风险向 财政风险转移口

（二）构建政府支持的可持续经营 模式。加快建立健全“前有补贴、后有 补偿”的财政支持机制，保障政府性 融资担保机构可持续经营。一是健全 代偿补偿机制口研究建立国家融资担 保基金代偿补偿机制，支持其释放资 本占用，合理提高风险分担比例，适 度放宽代偿容忍度，更好发挥再担保

“放大器”作用口推动有条件的地方将 代偿补偿资金纳入中长期预算，予以 持续保障。二是加大保费补贴力度。 继续实施中央财政融资担保降费奖补 政策，推动地方加快建立针对支小支 农担保业务的保费补贴机制，并对国 有和民营担保机构一视同仁，确保政 府性融资担保机构保本微利运行，引 导各类担保机构加大支小支农担保供 给口三是保持合理费率水平口对保费 补贴暂未到位或力度不足的地方，允 许政府性融资担保机构在1%—2%之 间合理确定费率水平，针对不同客户 实行差异化定价，保障其合理利润空 间口四是提升经营管理能力口鼓励地 方担保机构坚持与银行的差异化定 位，发挥贴近基层、贴近客户的优势， 帮助银行拓展首贷户。运用金融科技 手段改进业务审核和风控模式，强化 与银行线上业务对接，持续做大业务 规模。

（三）完善政府性融资担保体系。 一是简化体系层级口鼓励中西部地区 因地制宜，综合考虑市场融资需求和 机构综合实力，推动合并或撤销县级 担保机构，通过市级担保机构下设分 支机构等方式实现县级担保业务全覆 盖，提高担保体系传导效率口二是做 大做强市级担保机构。通过国家融资 担保基金和省级担保机构向下参股、 县级担保机构向上参股，以及增资、 合并等方式，增强市级担保机构资本 实力、资源统筹能力和人才吸引力口 三是优化业务布局。鼓励市级机构分 设农业担保业务部，推动小微和“三 农”担保业务融合发展，减少同质化 竞争口

（四）推进银担合作口一是强化金 融监管引导。推动银保监会加快出台 实施细则，明确商业银行按实际承担 的风险责任比例确定担保贷款资本风 险权重，将“担保贷款增长情况”作为 商业银行监管评价考核指标并增加权 重，调动银行参与银担合作的积极性口 二是深化银担“总对总”合作口推动国 家融资担保基金优化银担“总对总” 批量担保业务模式，适度放宽代偿上 限要求，创新批量合作产品，优化联 合审批程序，压实各地分支行和担保 机构责任，推动更多“总对总”合作 业务落实落地口三是促进银担信息共 享。依托国家融资担保基金加快构建 全国政府性融资担保业务信息平台， 探索建立政府性融资担保机构信用评 级和监管评级制度，推动征信体系与 担保机构双向对接。

（五）完善相关配套机制。一是落 实尽职免责机制口推动各地加快出台 政府性融资担保机构尽职免责工作指 引，细化尽职免责的正负面清单、认 定程序和免责范围，完善容错纠错机 制，缓解一线业务人员“不敢担、不 愿担”问题。二是完善代偿损失核销 机制。研究制定政府性融资担保机构 代偿损失核销指引，细化核销标准和 操作流程，建立常态化担保代偿损失 核销机制口三是健全不良资产处置机 制口推动国有资产管理公司拓展担保 不良资产处置业务，健全资产评估、 交易机制，完善简易诉讼程序，提高 担保不良资产清收、处置效率口口

（作者单位：财政部金融司 国家 融资担保基金有限责任公司）

责任编辑廖朝明