提高债券资金综合绩效 防范地方政府隐性债务风险

中国社会科学院财经战略研究院I闫坤冯明

“一风险+两效率”框架为地方政 府债务综合绩效评价提供了一个基础 的研究范式口按照这一框架，笔者分 别从债务风险、债务融资效率和债务 资金使用效率三个方面，对2020年我 国地方政府债务管理绩效进行评估， 针对地方政府债务管理中出现的新特 点和新问题，就当前形势下如何防范 化解地方政府隐性债务风险和提高债 务资金使用绩效，提出若干对策建议。

地方政府债务风险情况评价

为应对新冠肺炎疫情冲击，实施 更有力度的积极财政政策，2020年全 国地方政府债务规模显著扩大，全年 全国共发行地方政府新增债券45525 亿元，其中一般债券9506亿元，专项 债券36019亿元；共发行地方政府再 融资债券18913亿元，其中一般债券 13527亿元,专项债券5386亿元口截 至2020年12月末，全国地方政府债 务余额为256615亿元，其中一般债务 余额为127395亿元，专项债务余额为 129220亿元，均处于第十三届全国人 大第三次会议审议批准的限额之内。

受债务规模扩张和经济增速降 低的双重影响，2020年地方政府杠杆 率上升较快口截至2020年末，地方政 府杠杆率达到25.6%,比2019年末提高了41个百分点口从历史比较来看， 2020年成为过去十年以来地方政府杠 杆率上升最快年份，仅次于国际金融 危机之后的2009年口分地区来看，不 同地区地方政府债务负担差异较大口 截至2020年末，地方政府杠杆率最 高的省份是青海省，达到81.54%,贵 州省为61.64%，口多数西部、中部和东 北地区省份的杠杆率高于全国平均水 平，例如吉林省、黑龙江省和辽宁省 的杠杆率分别达到42.48%，、41.48% 和36.95%。而大部分东部沿海省市的 杠杆率相对较低，其中广东省、江苏 省、福建省、浙江省、山东省五个东 部经济大省的杠杆率分别为13.84%、 16.80%, 19.00%, 22.67% 和 22.69%o 将各省杠杆率与人均地区生产总值对 比可发现，地方政府债务负担与地区 经济发展水平之间呈现出显著的负相 关关系，即经济欠发达省份地方政府 的杠杆率相对更高口

同时，2020年各级地方政府发行 城投债券的规模也呈显著扩张之势。 按照法律规定，城投公司的债务并不 属于严格意义上的政府债务，然而由 于城投公司与地方政府之间存在复杂 联系，仍被金融市场普遍视作受到政 府信用背书的特殊主体。因而，在进 行地方政府债务风险研判时，也须将城投公司债务纳入通盘考虑口城投公 司的债务分为两类：一类是在公开市 场上发行的债券，较为透明口另一类 是通过商业银行和信托公司等渠道举 借的非债券形式债务，较为隐蔽，缺 乏可靠的统计数据。虽然地方政府对 这部分债务不直接负有偿还责任，但 如果某些城投公司出现兑付困难，当 地政府往往出于防范金融风险的考虑 而实施救助。

总体来看，对于地方政府债务风 险形势可作出如下两点评判：其一， 包括一般债和专项债在内纳入预算 管理的地方政府债务规模处于合理范 围，尚不存在突出风险；其二，部分 地区隐性债务存在风险隐患，主要表 现为部分市县级政府下属城投公司的 偿债负担较大，未来可能出现局部流 动性风险或信用违约风险。由于地方 政府与城投公司之间的关系尚未彻底 理顺，两者之间仍然存在千丝万缕联 系：一方面，某些本应由政府出资的 投资项目，通过各种形式强压给城投 公司或其他地方国有企业，造成城投 公司和国有企业难以真正按照市场原 则规范化运营；另一方面，一些城投 公司仍然受到政府信用的隐性担保， 面临软预算约束。这些联系导致城投 公司债务风险问题并非孤立存在，一日.风险暴露，难免再度转化为显性政 府债务，冲击所在地区的整体财政金 融环境。加之金融市场上长期存在的 “刚性兑付”预期难以被打破，进一步 加剧了隐性债务风险问题的复杂性C

地方政府债务融资效率评价

首先，债券发行节奏加快，发行 进度明显提前口到2020年10月末，全 国新增地方专项债券和一般债券的发 行工作就已接近完成口其中，全国新 增地方专项债券已发行35466亿元，占 到全国人大批准安排额度的94.6% ； 全国新增地方一般债券已发行9478 亿元，占到全国人大批准安排额度的 96.7%口财政部还于1月专门发布了 《关于进一步做好地方政府债券发行工 作的意见》，从制度上保障和加强地方 政府债券发行工作按照市场化和规范 化原则进行，提高债券发行效率0

其次，从债券发行期限来看， 2020年地方政府债券发行期限相比以 往显著拉长口 2020年，地方政府债券 平均发行期限达到14.7年，比2019年 平均值高出4.4年口其中，一般债券的 平均发行期限达到14.7年，专项债券 平均发行期限为14.6年，分别比2019 年平均值高出2.6年和5.6年口债券发 行期限的拉长有助于在时间上平滑债 务压力，在短期内缓解地方政府的偿 债负担口

再次，从融资成本来看，2020年 地方政府债券发行利率相比2019年 略有降低口 2019年，地方政府债券平 均发行利率为3.47%,其中一般债券 为3.53%,专项债券为3.43%,相比 2018年均出现了大约45个基点的降幅口 2020年全年累计，地方政府一般 债券平均发行利率为3.34%,比2019 年降低19个基点；专项债券平均发 行利率为3.44%,与2019年大体持平口

地方政府下属城投公司债券的发 行成本问题具有一定特殊性口城投债 券的融资成本高于同期限的地方政府 债券，城投债的定价相对而言更为市 场化，因而其利率分布也更为离散口

地方政府债务资金使用效率评价

由于地方政府一般债券资金纳入 地方一般公共预算进行统一管理，因 而地方政府债务资金的使用效率评价 主要是针对专项债券资金而言口 2020 年以来，地方政府专项债券资金使用 效率有所提局，但仍存在一定的资金 与项目不匹配和资金闲置问题。

一方面，随着专项债券资金使 用和管理制度不断健全，债券资金使 用效率有所提高。从资金使用进度来 看，在债券发行进度明显快于往年的 同时，专项债资金的使用进度亦明显 加快口从债券发行募资、到资金拨付、 再到形成实物工作量之间的时间跨度 明显缩短口从资金用途来看，2020年 新增专项债资金主要用于交通基础设 施、能源、农林水利、生态环保、民生 服务、冷链物流设施、市政和产业园 区基础设施等七大领域，对推进新型 基础设施建设、新型城镇化建设和重 大工程建设起到了积极作用口从带动 作用来看，专项债撬动其他来源社会 资金的杠杆作用得到了更大程度的发 挥口专项债券资金充当项目资本金的 项目范围有所扩大，同时专项债券资 金用作项目资本金规模的比例由20%提高至25% 口

另一方面，专项债资金在使用过 程中存在一定的闲置现象，债券资金 周转效率仍有提升空间口 一是有的投 资项目进度滞后于债券资金拨付口由 于前期项目论证不充分、拆迁纠纷、 规划土地环保等审批手续不健全等原 因，导致投资项目在债券发行募资并 拨付到地方财政账户之后仍难以顺利 开工，造成资金闲置和利息损耗。二是 由于市场环境变化和政策调整，导致 有的专项债项目不再需要建设，或者 需调整升级方案后重新论证可行性, 造成原本为该项目匹配的专项债资金 到位后无法正常被利用口三是个别地 方由于财政收支压力加大、城投公司 信用受损等原因，市场化融资困难加 剧，导致其他渠道配套资金到位困难, 进而造成专项债项目进展推延和债券 资金闲置口四是专项债期限与项目期 限的匹配度有待提高。各地为了向上 级争取专项债券额度，在实践中普遍 存在将多个项目打包成一个项目申报 专项债的情况，导致单笔债券的期限 难以与项目包内多个项目的投资周期 相匹配，从而造成部分债券资金闲置口

有关政策建议

（一）加快理顺各级地方政府与下 属城投公司的关系，为地方政府债务 风险管理奠定制度基础。一是通过制 度建设保障城投公司的市场化运营， 确保其成为独立的市场主体口二是在 城投公司与财政之间建立“防火墙” 机制，防止城投公司债务风险向财政 转移，杜绝增量隐性债务积累，预防 增量风险口三是对于个别资不抵债、问题严重的城投公司，可选择恰当时 机，按照市场运行规律允许其风险暴 露，从而打破金融市场上长期存在的 “刚性兑付”预期0

（二）建立宽口径的广义地方政 府债务风险管理框架，有效防范、化 解地方政府隐性债务风险。一是在明 确规定城投公司债务不属于地方政府 债务的同时，建立专门的统计核算框 架、预算管理机制、风险报警机制，加 强对各级地方政府下属城投公司债务 风险的管理。二是促进城投公司债务 管理的透明化和规范化，综合运用行 政机制和市场机制约束城投公司的债 务融资行为，防止隐性风险不合理扩 张和无序扩散。三是探索逐步建立起 3—5年的中期债务预算管理机制和 5-10年的长期债务预算管理机制口

（三）解决专项债资金闲置问题, 提高资金周转效率口 一是加强财政、发改、自然资源、生态环境等部门间 的沟通协调，健全专项债券项目的协 调机制，严格做好前期论证和筹备工 作，避免因项目进度缓慢而出现“钱 等项目”的局面，造成债券资金闲置。 二是赋予地方政府一定的自主权和灵 活度，对因条件变化而不再可行或需 较长时间重新论证可行性的专项债券 项目，其配套资金可允许地方政府合 理调整用途。建议财政部或各省可就 专项债券项目调整制定统一的报备流 程和操作规范。三是有条件的地方可 在专项债券发行完成之前，通过库款 调度等方式率先启动项目建设口财力 有限的地方政府应优先确保专项债券 项目的配套资金。负责项目实施的城 投公司应协调好发行城投债券等市场 化融资与财政资金进度之间的关系， 避免出现因“钱等钱”而拖延工期的 现象口四是根据项目建设周期的客观

需要，允许部分专项债券资金跨年度 使用。将专项债资金纳入财政现金管 理范畴，在保证安全的前提下，允许 地方政府将暂时闲置的债券资金通过 银行定存等方式获得投资收益，部分 抵消债券利息成本口

（四）完善地方政府专项债券综 合绩效评价机制，以绩效评价促进效 率提升口 一是在宏观上完善专项债券 的绩效评价体系，优化债券资金用途 结构，提高债券期限与项目期限匹配 度，优化债券发行期限，合理调控债 券融资成本。二是在微观上对专项债 券项目进行逐笔监控，加强对债券发 行——使用一管理一偿还的全流 程各环节的监测分析和绩效评估口三 是将债券额度分配与绩效评价结果相 结合，以绩效评价促进债券发行管理 和债券资金使用效率的提升口

责任编辑李艳芝梁冬妮

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有资产配置管理,从严审核财政拨款资金新增购置电 脑、办公桌椅等固定资产，进一步完善资产管理内控 制度和资产维修维护机制。2021年上半年全市行政事 业单位新增资产0.89化元,同比下降70.33%。四是规 范民生政策支出。组织开展民生政策专项清理整治, 全面摸排各级各部门民生政策出台和执行情况,分门 别类清理甄别，对超出地方财政承受能力或有关保障 范围的民生支出进行清理规范,切实降低非必要、不 可持续的财政负担,进一步提升财政保障水平和增强 民生政策可持续性。

（张其福）