2021 年是实施“十四五”规划、构建新发展格局的开局之年，但疫情的影响并未完全消除，仍面临着较为紧张的财政收支形势，预算平衡难度也有所提高。故而，今年的“国家账本”更加注重统筹财政资源以及增加财政可持续性，推动构建新发展格局。仔细读来， 今年的政府预算报告主要呈现出以下四个特点 ：

积极财政政策提质增效，注重加强财政可持续性

回顾2020 年，在疫情的重大冲击下，财政政策更加积极有为、注重实效。为有效控制疫情，缓解财政资金紧张，赤字率提升了近1 个百分点，财政赤字规模也大幅增加，较前一年增加了1 万亿元，并且发行了1 万亿元抗疫特别国债。更加重视支出结构的优化调整。中央层面，中央本级支出下降0.1%，其中非急需非刚性支出压减50% 以上。地方层面，地方财政也进一步压减一般性支出，严格控制“三公”经费，对于各类结余、沉淀资金，实现应收尽收，尽快重新安排。制度创新方面，首次建立了中央财政资金直达机制，大力推动省级财政资金的下沉，使得新增的2 万亿元资金直达市县基层，同时建立直达资金专项国库对账机制， 使得资金分配、拨付及使用情况得到动态监督，财政部和审计署分别设置了中央财政直达资金监控系统和直达资金专项审计，大大提高了宏观政策的实施效果。

与2020 年预算报告中的“财政政策更加积极有为” 相比，2021 年对财政政策的定位放在“提质增效、更可持续”上面，在当前疫情得到有效控制和国民经济恢复稳定的情形下，财政收支深层矛盾有所凸显，财政可持续性需要受到更多关注，预算安排也牢牢把握了这

一原则。第一，继续优化调整支出结构，增强地方政府财力。延续2020 年的负增长，中央本级支出35015 亿元，下降0.2%，同时增加对地方的转移支付，资金金额达83370 亿元，较去年实际增长了7.8%，其中均衡性转移支付以及县级基本财力保障机制奖补资金等增长了10% 以上，大大增强了对地方的财政支持。地方一般公共预算支出则持续增长，较2020 年增长1.9%，达到214605 亿元。第二，建立常态化财政资金直达机制， 提高财政资金使用效能。纳入直达机制的资金使用进度整体上较往常加快了一个季度以上，促进了各项政策的快速落实，显著提高了政策效果。2021 年将进一步常态化和制度化财政资金直达机制，纳入中央财政资金2.8 万亿元，与2020 年的2 亿元相比，规模显著扩大，有助于进一步提升市县财政惠企利民政策的实施效果。第三，持续化解财政风险隐患，保障财政更可持续。在经济逐渐恢复的大背景下，合理下调赤字率，较2020 年的3.6% 下调0.4 个百分点，拟安排3.2%，赤字规模也有所下降，由2020 年的3.76 万亿元减少至3.57万亿元。同时，减少新增地方政府专项债券的发行总额，较2020 年减少1000 亿元，并将化解地方政府隐性债务风险作为2021 年的重点工作。2021 年，财政资金的使用依旧精打细算，注重提质增效，财政经济运行也将更为稳定，财政可持续性进一步增强。

落实落细减税降费政策，持续激发市场主体活力

2020 年面对疫情的冲击，为实现稳就业、保市场主体，我国通过制度性与阶段性的安排，实施了大规模的减税降费政策，一年内颁布实施了7 批28 项减税降费政策，主要包括继续实施下调增值税税率和企业养老保险费率政策 ；免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限由2020 年6 月延长到年底 ；小微企业、个体工商户所得税缴纳延缓到2021 年等，一年来实现了市场主体减负2.6 万亿元。在大规模的减税降费政策下，市场主体焕发活力，增长迅速，创造了大批的就业岗位，完成了稳就业的任务目标。

延续2020 年的积极财政政策，2021 年继续将减税降费作为新一年的财政政策重点。减税降费政策在2021 年将有更大动作，更大程度地促进更多市场主体恢复元气、提高活力。事实上，2021 年预算报告并非是将减税降费作为预算编制和财政工作重要原则的第一份预算报告，2019 年的预算报告就将其作为预算编制和财政工作的总体要求之一。但是对比两份预算报告，2021 年的相关表述由“加大政策力度”变为“持续推进”“优化政策”，并且不仅仅是“落实”，更要“落细”。为进一步优化和落实落细减税降费政策，对于前一年的制度性政策安排，2021 年将延续政策的执行， 至于部分阶段性安排，如减免小规模纳税人增值税等政策，则进一步延长执行期限。同时，2021 年也颁布了新的结构性减税政策，对冲由于部分政策调整而产生的影响，主要包括 ：提高小规模纳税人的增值税起征点，由月销售额10 万元提至15 万元 ；对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100 万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税。通过继续执行2020 年的制度性和阶段性政策以及实施新的结构性政策，政策红利将会更充分地释放，实现更大规模的为群众和企业减负，使得各市场主体的发展后劲更为充足。

持续加强基本民生保障，切实有效增进民生福祉

2020 年，民生领域的各项工作都得到了有序推进。疫情对居民就业造成巨大冲击，首要工作便是保居民就业。去年以来，失业保险保障范围明显扩大，对于受疫情冲击的困难人口及时进行救助，新纳入低保、特困供养人数近600 万，临时救助800 多万人次。除此之外，社会保障水平也得到了大幅提高。养老保障方面， 对退休人员基本养老金金额提高5%，城乡居民基础养 老金的最低标准也有所上调，企业职工基本养老保险基金中央调剂比例上调至4%，对困难地区给予更多的 财政支持，保证退休人员及时获得足额的养老金 ；住房保障方面，安排中央财政城镇保障性安居工程补助资金和农村危房改造补助资金，分别用于城镇老旧小区改造和发展租赁住房、进行农村危房改造和农房抗震改造，为城乡居民提供更多住房支持。民生兜底工作得到了更好的保证。安排大规模的中央财政困难群众救助补助资金，给予地方低保、特困人员救助供养、临时救助、流浪乞讨人员救助、孤儿基本生活保障等工作相应的财政支持，并且执行社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，尽可能对冲物价上涨给困难群众基本生活带来的影响。在教育领域，教育公平和质量也得到了一定提升，教育经费使用结构持续优化，增加对地方教育领域的转移支付，进一步推进城乡义务教育一体化发展。

2021 年，为进一步提高社会福利，将在就业、教育、社会保障、公共卫生等重点领域持续推进、有序开展民生工作。就业方面，进一步强化就业优先政策，发放中央财政就业补助资金559 亿元，较前一年增加20 亿元，对地方落实各项就业创业扶持政策提供财政支持 ；稳定当前就业岗位，通过一定的财税、金融等政策支持来鼓励企业不裁员或少裁员 ；失业和工伤保险费率持续下降，失业保险返还等阶段性稳岗政策的覆盖范围不断扩大，继续执行以工代训政策 ；安排就业专项补助等资金，用于修建各类劳动力市场、人才市场以及零工市场。教育方面，城乡义务教育补助经费较前一年增加4.3%，发放1770 亿元，为农村办学提供更多支持，完善教师工资保障长效机制，提高乡村教师待遇，促进城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制的稳定运行，实现教育的高质量发展。社会保障方面，进一步提高退休人员的基本养老金、优抚对象抚恤和生活补助标准，将企业职工基本养老保险基金中央调剂比例由4% 提至4.5% ；养老方式多元化，一方面推动医养康养的结合，促进试点长期护理保险制度的稳步实施，另一方面发展社区养老，发布更多相关优惠政策，强化配套设施的建设，使得社区养老发展更为成熟 ；兜住民生底线，将发放1473 亿元的困难群众救助补助资金，分层分类进行社会救助工作。公共卫生方面，加大公共卫生投入力度，提高居民医保人均财政补助标准30 元，达到每人每年580 元，同时个人缴费标准增加40 元，达到每人每年320 元，并且个人缴费可根据相关规定进行税前扣除 ；基本公共卫生服务经费人均财政补助标准增加5 元，达到每人

每年79 元 ；建立健全门诊共济保障机制，逐渐把门诊费用纳入统筹基金的范围进行报销。新的一年，各个领域的民生建设都将持续加大力度，切实改善民生， 使居民拥有更多获得感与满足感。

全面构建新发展格局，持续推动高质量发展

2020 年10 月，党的十九届五中全会提出，将“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”作为“十四五”时期经济社会发展需要遵循的重要原则。2021 年政府工作报告再一次提到“形成强大国内市场，构建新发展格局”，将其视作“十四五”时期经济社会发展主要目标和重大任务之一。

2021 年作为“十四五”规划的开局之年，为促进新发展格局的构建，在扩大内需的同时， 还要进一步对接供给侧结构性改革，通过创新驱动经济实现高质量发展。加大扩大内需战略的执行力度，需兼顾国内消费与投资的提升。消费方面，与2020 年支持在线消费、延长新能源汽车推广应用财政补贴政策的实施期限等促进新型消费和消费升级的政策相比，2021 年预算报告更关注促进居民消费的根本因素——可支配收入，提高税收、社保、转移支付等方面的调节幅度，推动收入分配结构的优化，增加低收入群体的收入，扩大中等收入群体的规模，使得城乡、区域、不同群体间的分配关系得到持续改善 ；投资方面，扩大投资空间，在取消抗疫特别国债的情况下，进一步扩大地方政府专项债券的使用范围，提高使用效益，优先为在建工程提供资金，中央预算内投资将发放6100 亿元，较前一年提高100 亿元，用于促进区域协调发展的重大工程的建设，为“两新一重”等重大工程建设提供资金支持，实施交通、能源、水利等重大工程项目，加快信息网络等新型基础设施建设，建立健全现代物流体系。深化供给侧结构性改革，促进高质量发展，需坚持创新驱动发展，建立现代产业体系。2021 年，中央本级基础研究支出增长10.6%，将国家自然科学基金作为资金投入重点，用于基础研究领域科研院所、科技创新基地的建设以及科研人才的培养，为基础研究提供有力支撑。并且进一步促进产业链、供应链优化升级， 通过对相关财政资金的统筹，推动制造业的高质量发展，产业基础再造工程深入开展，打造自主可控、安全稳定的产业链、供应链。此外，与前一年相比，2021 年提到了对企业和人才的激励政策，将继续实施企业研发费用加计扣除75% 的政策，同时制造业企业加计扣除比例将上升至100%，为企业研发提供更多税收优惠。这一系列扩大内需、推动高质量发展的政策，将进一步促进构建新发展格局，为“十四五”规划的实施开好局、起好步。 

责任编辑 李烝