习近平总书记指出，要辩证认识和把握国内外大势，统筹中华民族伟大复兴战略全局和当今世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾发展变化带来的新特征新要求，准确把握错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战。这一重大战略判断为“十四五” 时期牢牢把握发展主动权、重塑竞争新优势、确保我国发展行稳致远指明了科学路径。国内外大势所蕴含着的一个非常重要的趋势就是经济社会发展模式开始由“以物为本”向“以人为本”转变。这个趋势要求我们不能再局限于“物的稀缺”、局限于资源的配置效率， 而要更多地关注“人的需求与价值”、关注整个社会的分工水平。作为国家治理的基础和重要支柱，财政治理更要引领从“以物为本”走向“以人为本”的范式转变，更好地发挥财政在治国安邦中的先导性、稳定性和保障性作用。

经济社会发展模式由“以物为本”向“以人为本” 的转变，是为了更好地适应日益凸显的不确定性这一自然本性。而人的“分工”，更进一步说，知识的专业化是适应不确定性的最经济有效方式。事实上，中央提出的“六保”，其中的保居民就业、保市场主体、保产 业链供应链稳定，实质上就是在维持分工水平的稳定。因此，财政治理现代化过程中的范式转变，也可以从 “分工”的角度切入。

突出引领分工，发挥财政先导作用

随着个性化劳动和知识的投入不断增加，经济社会发展正经历着从“以所有权为中心”向“以使用权为中心”转变、从“拥有”向“创造”转变的过程。这一过程， 既是适应不确定性的过程，也是产生不确定性的过程， 除了要发挥市场在资源配置中的决定性作用，还要发挥政府的“远见”。作为这种“远见”的基础和支柱，财政首先要突出对社会分工的引领，发挥其先导性作用和基础性作用。

（一）增进系统收益。个性化劳动和知识的不断增加，产生了更多的不确定性，但更重要的是创造了越来越多的系统收益。这些系统收益，源自更高水平的分工或者更多个体比较优势的有效发挥，是消化分工水平升级、经济社会转型代价的主要来源。而要增加系统收益，一方面要坚持创新发展，另一方面要坚持开放发展。具体到财政来说，就是一方面要充分发挥中央财政科技支出的导向作用，发挥地方财政科技支出的竞争效应，发挥城市尤其是大城市的创新能力， 尤其要给予“头部企业”、企业家更多的便捷支持，推动重点领域科技创新突破 ；另一方面，要按照《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置的体制机制的意见》有关要求，为畅通海外科学家来华工作通道、支持国际科技创新合作等创造便利条件，尽可能地推动参与国际分工。这些都是推动我国参与更高水平分工、增进系统收益的重要举措。

（二）借势新的条件。从“以所有权为中心”向“以使用权为中心”的转变和从“拥有”向“创造”的转变，将进一步凸显资本主义社会“私人占有与公共财富”“资本与劳动”之间的矛盾。而我国改革开放的重要成就，就是探索出了所有权与使用权相分离的制度和方法，比如家庭联产承包责任制、承包经营责任制、

财政包干制等。因此，新的经济社会条件更能凸显社会主义制度的优越性。具体到财政领域，就是要用好 “四本预算”，在诸如新基建、公共卫生等领域超前布局，在借助新条件的同时，为其他市场主体利用新条 件创造条件。以新冠肺炎疫情后的公共卫生支出为例， 就是要针对公共卫生依附于个人卫生、依附于临床医 学的现象，为实现“让公共卫生确定临床医学的实践范 围和目标”的逆转创造条件。具体来说，就是要通过需 求管理，推动公共卫生专业机构和专业人员提供有效服务，既要做“加法”，更要做“减法”。所谓做“加法”，就是增加支付激励，推动公共卫生专业机构和专业人员发挥好专业能力，扭转公共卫生对临床医学的“依 附”；而所谓做“减法”，就是通过支付结构调整，逐步 实现公共卫生服务需求者和支付者角色的统一，强化 公共卫生对个人卫生的“依附”。

（三）强化退出机制。随着经济社会的发展，政府职能扩张带来了财政支出压力。财政资源只有用在更需要、更有价值的地方，政府的“远见”才能更大限度 地展现。“简政放权”不仅是中国的趋势，也是世界的趋势。强化退出机制，并不是要求政府“无为”，而是 “以退为进”的“有为”，是通过优化社会分工、增进系统收益，满足人民对更美好生活的需要。换句话说，这 既是政府部分职能退出的过程，又是政府价值提升的 过程。从路径上来说，强化退出机制，要求对公民的属 性进行分割，尤其突出公民的产品属性。这里不是贬 低“公民”概念，而恰恰是要提升“公民”的内涵，这与 提升政府价值是一个问题的两个方面。随着知识专业化水平的提升，产权和交易费用也逐步清晰和完整， 加之边际成本的快速下降，“交叉补贴”越来越容易实 现，政府逐步具备了将“公民”作为产品推向市场的条 件，进而将节省下来的财政资源投入到提升“公民”内 涵和政府自身价值的领域。以医疗服务为例，可以将 诸如挂号、移动医疗等服务交予市场运作，而将节省 下来的财政资源投入到服务医生、服务基准水平以下 人群上，进而实现供需两侧的双效提升。

着力改善分工，发挥财政稳定作用

党的十九大重申了“两个没有变”，即我国处在并长期处在社会主义初级阶段的这个基本国情依然没有变，我国是世界上最大的发展中国家国际地位依然没有变。一个突出的表现是，我国在一些前沿技术领域取得了一批具有较大国际影响力的创新成果，但在很多关键领域还没有掌握核心的、先导性的技术。“两个没有变”的现状，决定了我国在国际上还不能“引领分工”，而要更多地瞄准先进水平，在维持当前分工水平的基础上，不断改善分工。在这个过程中，财政要发挥其稳定性作用和制度性作用。

（一）把握平衡充分。党的十九大作出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这一重大政治判断。其中，“不平衡不充分的发展”是矛盾的主要方面，也是财政要解决的主要问题。不平衡不充分的表现是多方面的，但比较突出的是地区间的差距、城乡间的差距。对于财政来说，一方面要坚决贯彻落实党中央国务院关于区域协调发展、城乡融合发展、乡村振兴等重大战略部署 ；另一方面要从区域间分工、城乡间分工的角度，重点关注分工基础上的合作与共同发展。从《2019 年新型城镇化建设重点任务》中首次提出“收缩型城市”，到《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》又再次提及这一概念来看，国家对收缩型中小城市要转变惯性的增量规划思维的要求是明确的， 也反映了国家对区域间、城市间分工有了更加清晰的规划。更进一步说，随着经济社会联系的进一步紧密， 中小城市、农村经济的内生动力都将越来越多地源自大城市。因此，推动平衡发展和充分发展，是有条件的平衡和充分，是基于区域布局性的平衡，是基于中心聚集性的充分。这也是在财政资源日益有限的情况下， 提升财政资源效益和效率的重要方式之一。

（二）巩固传统优势。有研究指出，我国经济发展经历了从纯粹依靠比较优势挣得“第一桶金”的第一阶段，到同时依靠比较优势与后发优势的第二阶段，现在进入了在发挥后发优势的同时加大自主创新的第三阶段。在新的发展阶段，自主创新固然重要，因为它关乎分工所处水平 ；但继续巩固传统优势同样重要，因为它关乎分工水平的稳定性和连续性。经过改革开放40 多年的发展，我国建立了世界上规模最大、门类最全、配套最完备的制造业体系，形成了强大的生产能力、齐全的配套能力和高效的应变能力。体系的完善和能力的提升，有效弥补了劳动力成本上升带来的不利影响，形成新的“廉价资源”。这些新的“廉价资源”，使得我国即使在逆全球化现象明显抬头的当下，在全球产业链、供应链中的地位仍然无可替代。因此，财政在支持培育新基建等新优势的同时，更要巩固好诸如传统基建、劳动密集型产业等在内的传统优势，巩固好我国在当前国际分工中的重要地位。

（三）降低交易成本。有研究认为，我国经济具有超大规模性优势，即依托超大规模的人口、国土空间、经济体量和统一市场所形成的叠加耦合效应，在运行效率、产业构成、空间格局、动态演化、全球影响等方面所展现出的特性。在笔者看来，这个超大规模经济体的一个显著优势，就是参与经济的每个个体的活跃度往往更高，表现为分工的广度和深度都更高。而且， 在其他条件不变的前提下，越是人口聚集的大城市， 这种表现就越明显。而要进一步激发这种优势，就要有效降低个体间、个体联盟间的相互摩擦，降低相互间的交易成本。比如，新修改的土地管理法删除了“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”的规定，破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍， 使得集体经营性建设用地可以直接对接市场、实现流转。这将为提高土地使用效率、增加农民财产性收入创造条件。再比如，《中共中央 国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》明确指出，要支持再次创业，完善再创业政策，根据企业家以往经营企业的纳税信用级别，在办理相关涉税事项时给予更多便捷支持。这将为“企业家精神”的觉醒创造更加优越的发展环境。财政要在这些新的领域积极探索，适时出台降低交易费用的相关政策。

聚焦基本分工，发挥财政保障作用

2020 年，面对严峻复杂的国内外环境特别是新冠肺炎疫情严重冲击，我国统筹疫情防控和经济社会发展工作，经济运行稳定恢复，经济社会发展主要目标任务完成情况好于预期，全年经济增长2.3%，在全球主要经济体中唯一实现经济正增长，展现出了我国经济发展所具有的巨大韧性、潜力和回旋余地。这一韧性、潜力和余地背后，蕴含着当前分工水平下，“城乡两栖”人口、两代甚至三代资本叠加人口在整个分工体系中的特殊地位，尤其是这些人口背后的“廉价资源” 在整个社会的薪酬体系、价格体系、保障体系中的重要作用。中央提出的保居民就业、保市场主体、保产业链供应链稳定，在很大程度上就是在保这些人口和资源。因此，面向后疫情时代，面对未来越来越多的不确定性，财政更要在这些领域发挥好保障性作用，为我国经济社会发展注入更多的确定性。

（一）强化安全保障。我国经济发展表现出的巨大韧性、潜力和回旋余地，离不开财政保障性作用的有效发挥。在经济社会发展过程中，国家严格控制财政收入占GDP 的比重，持续增加教育、医疗、社会保障、就业等民生性支出，即使在财政收入增速放缓的情况下，民生性投入仍然占到全部财政收入的70% 以上。同时，重视调节国家、企业和居民的关系，通过结构性减税等减轻企业和居民负担 ；注重优化中央和地方的关系，探索事权与财力相适应的财政体制。这些举措， 过去发挥了，现在发挥着，未来也将发挥不可替代的保障性作用。在此，着重讨论财政支农相关问题。农村存在着大量的“廉价资源”，包括跨代际家庭的住房投资、老年人“免费”照顾未成年人、年轻人季节性地照看农业等。这些“廉价资源”所具有的安全功能和保障功能，与财政的保障性作用是相得益彰的。更进一步说，财政的保障性作用的重要内容之一就是避免公共危机触及这些“廉价资源”，进而引发整个系统的紊乱。因此，财政一方面要着力解决诸如支农支出领域存在的功能覆盖面较窄、缺乏个性化公共服务、对农民收入水平反应不敏感等问题，尽可能地增加缓冲余地 ； 另一方面要依托城市的发展，按照分类施策、循序渐进的原则，从“边际”上启动变革，逐步建立从大城市到农村的资源配置梯队，为经济社会发展创造更大的回旋余地。

（二）匹配选择范围。有研究认为，我国社会保持了较高的阶层流动性，这提升了人们对不平衡不充分发展的容忍度。其背后的机理是阶层流动性带来了阶层间选择范围的匹配，客观上提供了通往更美好生活的路径。比如“城乡两栖”人口就带来了市民与村民选择范围交集的扩大。具体到财政领域，新冠肺炎疫情暴露了我国在应急管理、基层治理等方面的短板，未来财政势必将会投入大量资源在补短板、强弱项上。在这个过程中，就要特别注意相关主体的选择范围。以脱贫攻坚为例，贫困人口脱贫从根本上来说要靠自身行为习惯的改变，而选择范围的变动将“不自觉”地推动这种改变。更进一步说，即使在未来相对贫困的治理中，也要通过政策引导，提高城市或乡村“能人” 跳出相对贫困人口选择范围的机会成本。

（三）导向自我革命。受经贸摩擦和新冠肺炎疫情等多重因素影响，部分国家试图通过推进制造业“回国”、推进产业分散布局等措施来降低和分散本国经济的不确定性，这将使得一些外资企业与我国企业“脱钩”，使我国面临一部分经济剩余损失风险，进而加剧我国部分产业在国际经济剩余分配中的不利地位。面对这种局面，一方面要以更大力度推进高水平对外开放，尽可能多地留住经济剩余 ；另一方面，更重要的是要抓住这次“不确定性”背后的机遇，刀刃向内、苦练内功、自我革命，提高各类资源要素的配置效益和效率，提升自身在更加稀薄的经济剩余中生存与发展的能力。表现在市场主体层面，就是大多数市场主体为获得更多的利润将会更加“辛苦”。而财政要做的就是要通过政策引导，让这种“辛苦”变得更加有意义。一方面要通过提高劳动报酬在初次分配中的比重、全面贯彻落实以增加知识价值为导向的收入分配政策等，引导市场主体尤其是处于产业链中低端的市场主体形成自力更生、艰苦奋斗的市场氛围 ；另一方面要提升政府自身过紧日子的能力，全面实施预算绩效管理，优化财政资源配置、提升公共服务质量，为经济社会发展提供更有力保障。

责任编辑 张小莉