时间:2023-10-16 作者:谭志国
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摘要:
地方政府融资平台公司综合治理与转型发展的关键点
谭志国
规范管理地方政府融资平台公司,是防范地方政府债务风险的重要内容。习近平总书记在《当前经济工作的几个重大问题》中明确指出“要加强对融资平台公司的综合治理,推动分类转型。”财政部也提出“加强地方政府融资平台公司治理,逐步剥离政府融资功能,推动分类转型发展,防范地方国有企事业单位‘平台化’。”如何平稳做好地方政府融资平台公司的综合治理与转型发展工作,笔者认为,应该考虑到融资平台的形成背景和发展现状,以及可能遇到的诸如债务化解、资产重组、人员安置、发展定位、公司治理、规范管理以及风险防范等问题,把握融资平台公司综合治理和转型发展的关键点,据此给出“三六一”建议,即做到三个结合,配套六项举措,守住一个底线。
一是与所在城市经济社会发展和重大项目建设结合起来。地方融资平台承担的功能从原来最初的融资、建设,发展到最近几年的城市运营服务、产业引导投资等,都是紧紧围绕城市建设和发展需要。每个城市资源禀赋不同,发展阶段不同,对应的需求也不同,而且需求还会随着政策变化和发展进阶而动态变化。融资平台转型后,依然需要...
地方政府融资平台公司综合治理与转型发展的关键点
谭志国
规范管理地方政府融资平台公司,是防范地方政府债务风险的重要内容。习近平总书记在《当前经济工作的几个重大问题》中明确指出“要加强对融资平台公司的综合治理,推动分类转型。”财政部也提出“加强地方政府融资平台公司治理,逐步剥离政府融资功能,推动分类转型发展,防范地方国有企事业单位‘平台化’。”如何平稳做好地方政府融资平台公司的综合治理与转型发展工作,笔者认为,应该考虑到融资平台的形成背景和发展现状,以及可能遇到的诸如债务化解、资产重组、人员安置、发展定位、公司治理、规范管理以及风险防范等问题,把握融资平台公司综合治理和转型发展的关键点,据此给出“三六一”建议,即做到三个结合,配套六项举措,守住一个底线。
一是与所在城市经济社会发展和重大项目建设结合起来。地方融资平台承担的功能从原来最初的融资、建设,发展到最近几年的城市运营服务、产业引导投资等,都是紧紧围绕城市建设和发展需要。每个城市资源禀赋不同,发展阶段不同,对应的需求也不同,而且需求还会随着政策变化和发展进阶而动态变化。融资平台转型后,依然需要为所在城市的经济社会发展、重大项目建设贡献力量。因此,融资平台公司的综合治理和转型发展要与在城市经济社会发展和重大项目建设结合起来。
二是与政府投融资改革和当地债务风险化解结合起来。政府投融资改革、债务风险化解相关政策直接推动了融资平台公司的转型进程,是推动融资平台公司转型最核心、最直接的本因。因此,融资平台公司的综合治理和转型发展要与政府投融资改革和债务风险化解结合起来。
三是与当地国资国企改革和国有资本优化布局结合起来。融资平台是地方国企的重要力量,综合治理和转型发展过程中将涉及到国有资本监管体系完善、国有资本优化布局以及现代国有企业制度建设、市场化运营机制建设、混合所有制改革、激励约束机制完善等一系列问题,这些都要满足国资国企改革相关政策要求,也要符合国资国企改革发展趋势,避免走“回头路”。因此,融资平台公司的综合治理和转型发展要与当地国资国企改革和国有资本优化布局结合起来。
一是做好统筹谋划,注重分类施策。融资平台公司的综合治理和转型发展要统筹谋划,分类施策。对只承担政府融资功能,全部依靠财政资金偿债的“空壳类”融资平台,按照法定程序清理撤销。对兼有政府融资功能和公益性项目建设运营职能的“实体类”融资平台,剥离其政府融资功能,通过整合归并等方式,转型为公益类或准经营类国有企业,以合法合规方式承接政府委托实施的基础设施公用事业项目的投资、建设、运营等。对承担部分政府融资职能的“经营类”国有企业,剥离其政府融资功能,定位为纯商业类或纯经营类国有企业,按照业务类型继续在地方经济社会发展中承担重要作用。融资平台公司通过转型,打造成多元经营、自负盈亏,有一定核心竞争力的市场化综合性国有资本投资运营平台,成为当地城乡建设、产业发展可信赖、可依靠的力量。对于国资体量比较大,或者个别行业特别突出的,可以分行业整合设立行业平台。比如在水务、交通、文旅、新兴产业等领域设立行业平台,承担特定行业发展任务。对于国资体量比较小的,特别是区县级不宜分散,应当将相关平台及资产进行适当整合,最终形成一两家即可。
二是清理存量债务,重塑政企关系。融资平台公司的历史遗留债务,其中明确属于政府性债务的均已通过政府债券置换等方式进行了处置。目前的存量债务主要是准政府性债务和纯市场化债务两类。准政府性债务主要是指平台公司以市场化方式举借,按照政府的要求,用于政府公益性项目投资建设,但未纳入政府性债务管理,法理上债务到期应由平台公司负责偿还的债务;纯市场化债务是指平台公司以市场化方式举借,用于自身经营性项目的投资建设,债务到期由平台公司自行筹划、偿还的债务。目前具有较大风险隐患需要尽快处理、涉及政府隐性债务的是准政府性债务。这类债务要逐笔梳理,尽快制定处置方案,防止发生系统性风险。对于之前以不规范方式安排平台公司承担政府公益性项目融资任务的,要根据相关规定,重新明确相关主体权利义务关系,并通过与金融机构沟通协商,优化债务期限结构,降低利息负担,稳妥处置。同时,地方政府应做好债务处置和风险防范长效机制建设,安排专职部门做好债务预警和日常监管工作,建立健全债务统计报告和信息沟通机制等。随着存量债务的清理,平台公司彻底剥离政府融资功能,以契约化的方式承担政府项目,重塑新型市场化政企关系。
三是归并注入资产,提升信用评级。主体信用评级提升是平台公司投融资能级提升和可持续发展的重要支撑之一。短期内平台公司主体信用评级的提升,离不开优质资产的注入。地方政府要对各类分散的国有资源、国有资产进行梳理,通过重组整合、分类归并,注入平台公司,提高平台公司资产质量。建议重点梳理的资产包括:资源类,主要是闲置土地、矿物矿产、砂石开采、旅游景点等;房产类,主要是政府及相关部门所属闲置房产、酒店宾馆、文艺场所、培训中心、文体场馆、工业厂房等;特许经营类,主要是有一定稳定现金流、可以授予特许经营权的行业,包括供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、收费公路、停车场、综合管廊、智慧路灯等;经营类,主要是纯市场化的经营类国企、产业类国企股权。对上述资产分类整合,遵循“能划尽划、分类实施、先易后难、权责一致、统筹平衡”原则,以“资产注入”“股权划转”“特许授予”等方式注入相应的平台公司,对于有市场公开竞争等制度规定的,以“市场化应标”的方式参与,逐步优化资产结构、缓解债务压力、提升资信等级。通过信用评级的提升,提高转型后平台公司的投融资能级,更好地为地方基本建设和经济发展服务。
四是布局新兴业务,勇担国企责任。“实施城市更新行动”“全面推进乡村振兴”是党中央作出的重要决策部署。城市更新、乡村振兴项目一般有着资金需求大、公益属性强的特点,融资平台“投、融、建、管、退”一体化经验可以在这两个领域发挥重要作用。在产业转型升级的背景下,新兴产业成为地方政府关注的重点,“资本招商”“产业引导”等成为热词,很多地方也为此设立专门的新兴产业引导投资平台。把好的产业引进来,带动相关产业发展,增加地方税收,促进当地就业等,这些是政府重点考虑的问题。对融资平台来讲,既然转型要满足城市发展的需要,那么承担产业引导投资功能必然会成为未来的一个主要趋势。另外,近年来国家多次提到新型基础设施建设,要求推进传统基础设施与新型基础设施的统筹发展。新基建既有传统公共设施的公益性、外部性,也有较高的信息化、数字化技术要求,服务并应用于新经济、新产业、新业态。平台公司应当利用自身优势,积极布局新基建,为智慧城市建设、产业转型升级、信息安全保障提供服务。
五是盘活存量资产,创新投资模式。平台公司存量资产盘活重点考虑三类:具有一定价值的闲置资产、非主业资产,比如闲置土地、房产、设备等;具有稳定现金流、项目手续完备的在营资产,比如水电气热、污水垃圾处理、收费公路、旅游景区、产业园区、仓储物流、保障性租赁住房等;纯经营性企业股权。盘活的方式包括:通过产权交易所进场交易,直接转让资产,转让股权或增资扩股;发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)等。对于盘活存量资产回收资金,除按规定用于职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出外,应重点用于重大项目建设,促进有效投资,形成新的优质资产。平台公司投资的项目很多都具有公益性和准公益性,这些项目有着典型的外部性特征,项目自身收益难以覆盖投资成本,但是对于区域经济发展、居民生活环境提升有着重要作用。这就需要平台公司既要算经济账,又要算综合账。要不断创新投资模式,探索完善公用事业项目投资平衡机制,根据不同项目属性,选择ABO(授权—建设—运营)、特许经营、股权合作+EPCO等不同模式。在交通、生态环境等领域,平台公司可以积极尝试TOD(以交通为导向的综合开发)、EOD(以生态环境为导向的综合开发)模式等。通过市场化机制设计,把公用事业项目的外部性价值显性化,解决公益性项目投资回报难题。
六是完善企业制度,建立市场机制。在综合治理和转型发展过程中,融资平台公司应该以提高核心竞争力和增强核心功能为重点,进一步完善中国特色国有企业现代公司治理,建立市场化运营机制。另外,在高度市场化的业务板块,积极探索推进混合所有制改革。引入具有资本优势、运营优势、技术优势、人才优势等可以资源互补的战略合作伙伴,并根据需要配套相应的员工持股,将“引资本”与“转机制”结合起来,把产权多元化与完善公司治理结合起来。通过制度建设,进一步提升平台公司核心竞争力,进一步处理好经济责任和社会责任的关系,将制度优势转化为治理优势、经营优势。
地方政府融资平台公司综合治理和转型发展要守住不发生重大风险的底线,坚守风险底线与强化合规管理是可持续发展的根基。一方面,融资平台领域涉及面广、工程量大、资金密集、权利集中,是违纪违法风险易发多发的领域。要加强党风廉政建设和反腐败工作,始终强化法纪意识,严格执行“三重一大”决策监督机制,紧盯重点部门、关键岗位、重点人员、关键环节,从严从实开展廉政风险监管排查,构建闭环有效的廉政风险防控机制,有效遏止违纪违法行为发生。用好资金、干好工程、做好项目,确保能干事、干成事、不出事。另一方面,融资平台的转型发展还应该特别注意防范政府隐性债务风险,要坚持底线思维,强化规范意识,注重防范地方政府隐性债务风险。特别是在资产重组整合、存量债务清理、投融资模式创新等方面,不能以所谓“资产重组”“债务清理”“融资创新”之名,新增政府隐性债务,埋下债务风险隐患。融资和化债一定要建立在可承受的基础上,治理和转型要建立在可持续的基础上。要树立正确的发展观和风险观,平衡好两者的关系,实现可持续、高质量的转型和发展。
(作者单位:中国投资咨询有限责任公司)
责任编辑 廖朝明
财政动态
江西:不误农时不负春 财力保障助春耕
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藏粮于地,夯实稳粮根基。深入实施“藏粮于地”战略,聚焦提升耕地资源利用效率,已统筹37.1亿元财政资金补助完成全省150万亩高标准农田新建和110万亩耕地改造提升任务;下达水利建设资金31亿元巩固提升包括农业生产在内的防汛抗旱能力;拨付耕地地力保护资金43.1亿元,不断增强农田可持续利用水平和综合生产能力。
赋能种业,深挖产能潜力。深入实施种业振兴行动,围绕实现全省主要农产品种源自主可控目标,统筹1.79亿元资金大力支持种业创新平台建设,推动水稻等农作物和生猪等畜禽水产良种联合攻关,支持种质资源保护利用和国家制种大县建设,开展救灾备荒省级种子储备,全面提升现代种业发展水平。
惠农补贴,激发种粮动力。严格落实各项支粮惠农补贴政策,为有效提升农民种粮积极性提供财政支撑。下达产粮大县奖励资金20.8亿元,鼓励44个产粮大县加快粮食生产和产业发展;安排稻谷补贴13亿元,稳定粮食种植面积;拨付农机购置补贴5.2亿元,提升农业生产机械化水平;落实双季稻轮作休耕补贴1.8亿元,增强农业土地利用率。同时,不断调整和完善各类补贴方式,资金下达种粮农户更加精准高效,农业生产者种粮利益得到充分保障。
兜牢底线,保障生产安全。充分发挥政策性农业保险稳生产、防风险、促发展的重要作用,按照政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进原则,高质量开展农业保险工作。今年以来已下达21.6亿元保费补贴,政策性农业保险保费规模实现13.43亿元,为456.52万户农民提供风险保障超2208亿元;特别是江西作为水稻种植面积全国第二大省份,扎实开展水稻完全成本保险工作,1—4月已为61万户水稻种植农户提供78.1亿元风险保障,兜牢风险底线,不断增强农民和农业经营组织抵御自然灾害的能力,有效防范化解农业生产风险。
(江西省财政厅供稿)
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2023年11月