时间:2023-10-16 作者:张俊杰
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摘要:
完善第三方机构管理 推动预算绩效管理提质增效
张俊杰
摘 要:目前,第三方机构已广泛参与到预算绩效管理多个领域和环节之中,其服务范围、专业水平、服务效果等不断拓展提升,但由于管理模式不成熟,也导致存在诸多问题。本文从预算绩效管理的业务类型入手,针对服务采购环节、业务实施环节、成果考评环节提出了第三方机构参与预算绩效管理的一系列思路与措施,以此推动预算绩效管理提质增效。
关键词:第三方机构;预算绩效管理;提质增效
随着第三方机构参与预算绩效管理的广度和深度不断拓展,其专业水平和服务效果逐步提升。但也暴露出一些问题,如机构良莠掺杂,“具有一定资质”的管理标准难以形成;业务质量参差不齐,绩效评价结果的可信度堪忧;委托业务时的采购环节、服务环节存在流于形式等现象。如果对第三方机构参与预算绩效管理的项目进行深度考察,就绩效评价本身的工作而言,不难发现不少项目的评价绩效为“低绩效”“零绩效”,甚至有些项目形成了“负绩效”。从成本效益原则的视角看,委托第三方机构参与绩效管理的一些项目,产生的绩效往往难以覆盖支付的委托成本。笔者认为,应从业务的源头上和制度顶层设计方面综合治理,...
完善第三方机构管理 推动预算绩效管理提质增效
张俊杰
摘 要:目前,第三方机构已广泛参与到预算绩效管理多个领域和环节之中,其服务范围、专业水平、服务效果等不断拓展提升,但由于管理模式不成熟,也导致存在诸多问题。本文从预算绩效管理的业务类型入手,针对服务采购环节、业务实施环节、成果考评环节提出了第三方机构参与预算绩效管理的一系列思路与措施,以此推动预算绩效管理提质增效。
关键词:第三方机构;预算绩效管理;提质增效
随着第三方机构参与预算绩效管理的广度和深度不断拓展,其专业水平和服务效果逐步提升。但也暴露出一些问题,如机构良莠掺杂,“具有一定资质”的管理标准难以形成;业务质量参差不齐,绩效评价结果的可信度堪忧;委托业务时的采购环节、服务环节存在流于形式等现象。如果对第三方机构参与预算绩效管理的项目进行深度考察,就绩效评价本身的工作而言,不难发现不少项目的评价绩效为“低绩效”“零绩效”,甚至有些项目形成了“负绩效”。从成本效益原则的视角看,委托第三方机构参与绩效管理的一些项目,产生的绩效往往难以覆盖支付的委托成本。笔者认为,应从业务的源头上和制度顶层设计方面综合治理,为第三方机构赋能,形成预算绩效管理参与各方的正向合力,推动全面预算绩效管理的提质增效。
目前,第三方机构可以参与预算绩效管理的业务种类很多,按照开展的预算绩效管理业务内容及第三方机构专业服务的性质,可以归纳为两大类别:包含有一定审核、鉴证成分的“预算绩效评审类业务”和纯粹代理或咨询性质的“预算绩效咨询服务类业务”。其中,“预算绩效评审类业务”可包括预算绩效事前评估、预算绩效目标审核、预算绩效评价、预算绩效评价结果复核认证等需要第三方独立发表评审意见的相关业务;“预算绩效咨询服务类业务”可包括预算绩效目标设计咨询、预算绩效目标申报辅导、预算绩效跟踪监控咨询、预算绩效考核资料填报、预算绩效管理业务培训等辅助完成预算绩效管理工作的事务性业务,以及预算绩效管理相关的制度体系设计、业务流程设计、指标体系及标准体系设计等。笔者认为,对“预算绩效评审类业务”,应设立相应的准入门槛,参照“从事会计审计鉴证类业务”或“从事税务鉴证类业务”的第三方机构监管方式进行管理,按规定进行资质备案后方可开展业务。财政部门将该类业务纳入监管范围,并制定相应的业务标准和执业监督管理办法,如《预算绩效评估业务指引》《预算绩效评价业务指引》等。对于“预算绩效咨询服务类业务”,可按照市场化业务模式运行,由市场主体及其相关行政监督部门进行监管。
第三方机构参与预算绩效管理的各项业务,属于“把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项交由具备条件的社会力量承担”的政府购买服务。财政部先后颁布并实施了《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)、《政府购买服务管理办法》(以下简称《管理办法》),对政府购买服务的遵循原则、购买主体和承接主体、购买内容和目录、购买活动实施、合同及履行、监督管理和法律责任以及政府购买服务的绩效评价等作出了明确规定。可见,委托第三方参与预算绩效管理业务,既要遵循《管理办法》,依法依规执行政府购买服务的相关程序,又需要对服务项目开展预算绩效管理,但目前来看,实践工作与规范要求还存在着较大的差距。如政府购买服务对承接主体的内部治理、服务能力等方面均有明确的基本要求,但在个别地区可以看到从事预算绩效管理服务的不乏“空壳公司”“挂靠人员”等现象。再如《管理办法》规定“购买主体实施政府购买服务项目绩效管理,应当开展事前绩效评估,定期对所购服务实施情况开展绩效评价”,在实践工作中,极少能看到对第三方参与预算绩效管理的项目本身进行绩效评估或绩效评价。为此,要提升第三方机构预算绩效管理的服务效果,必须把好采购环节的“入口关”。一是明确第三方机构的资质要求。财政部颁布的《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》指出:“坚持质量导向、择优选取。选取专业能力突出、资质优良的第三方机构参与绩效管理工作”。但对第三方机构的资质要求却没有具体明确的标准。笔者认为,可以实行“告知承诺备案制”,即事前明确第三方机构应具备的基本资质或基本条件,如具有会计师事务所、资产评估师事务所、税务师事务所、律师事务所等执业资质,或机构具有一定规模、一定数量的专业人员等条件的相关机构,均可提供相应资料到预算绩效评价第三方机构信用管理平台(以下简称信用管理平台)备案,备案后即可参与政府购买预算绩效管理服务的采购活动。二是推动并完善主评人管理办法。为进一步引导和规范第三方机构参与预算绩效评价,财政部印发的《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》中设立了绩效评价“主评人”制度。要求第三方机构设定“主评人”,压实“主评人”责任,由专业能力突出和具有良好职业道德的“主评人”对绩效评价业务进行把关和控制。笔者认为,应进一步建立健全“主评人”管理制度实施细则,并强化监督措施,推动“主评人”的各项管理办法真正落到实处。三是增设政府购买服务项目事前绩效评估环节。在实施第三方机构参与绩效评价过程中,对于重大预算项目支出绩效评价,重点行业、领域的预算部门整体支出绩效评价,要置入事前绩效评估环节,通过评估确定项目实施预算绩效管理的必要性、可行性、合规性、合理性等。
(一)健全第三方机构参与预算绩效管理的组织体系。各级财政部门是全面实施预算绩效管理的组织机构,也是第三方机构参与预算绩效管理的主要监管部门。在财政部门的指导下,可成立全国性和地方性的预算绩效管理行业协会,履行第三方参与预算绩效管理的自律性监督管理职能。行业协会是一种连接政府和市场的有效组织模式。我国目前参与预算绩效管理的第三方机构散落在不同的行业和领域,应组建不同层级、不同地区的行业自律性组织,在财政部门的统一指导和协调下,建立起相应的自我约束、内部监督管理的运行机制,形成“财政部门引导——行业协会自律——第三方机构参与”的预算绩效管理专业服务组织体系。在组织体系运行过程中,参与预算绩效管理的活动及其形成的服务成果,要接受人大、审计等监督,同时与社会公众监督共同形成合力,推动预算绩效管理业务质量的不断提升。
(二)构建第三方机构参与预算绩效管理的专业服务标准体系。目前,我国已经颁布了一系列预算绩效管理的相关政策、法规制度,为第三方开展预算绩效管理专业服务提供了基本的制度保障。要进一步规范服务行为,提升专业服务质量和服务效果,就应制定相应的专业服务标准,构建起国家标准—行业标准—团体标准的标准化服务体系。预算绩效管理服务标准化建设的核心内容是咨询服务规程体系的制定,是第三方机构承办预算绩效管理业务过程中需要遵循的主要业务规则和基本服务流程。预算绩效管理咨询服务规程,是对“全方位的管理格局”“全过程的管理链条”和“全覆盖的管理体系”涉及的全部业务,在梳理和分类的基础上,划分成绩效事前评估、绩效目标管理、绩效目标运行监控和绩效评价及评价结果反馈与应用等若干类型,根据不同的业务类型和项目特点,制定出相应的服务规则和基本流程,通常需要包括但不限于以下内容:基本要求、业务准备、服务实施、成果文件的编报以及主要工作流程。笔者认为,应逐步制定完善以下咨询服务规程,包括《事前预算绩效评估咨询服务规程》《预算绩效目标管理咨询服务规程》《预算绩效评价咨询服务规程》等,并在此基础上,建立预算绩效管理的项目库标准、指标库标准、业务培训标准、专业人员业务能力评价标准等其他辅助性标准,共同构成预算绩效管理专业服务标准化体系。
(三)加快第三方机构信用管理平台建设。2021年财政部印发《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)并施行,预算绩效评价第三方机构信用管理平台(以下简称信用管理平台)同步上线运行。《暂行办法》要求,在每次承接预算绩效评价业务后,第三方机构需要全过程上传有关项目信息,并将预算绩效评价报告提交到信用管理平台。但由于《暂行办法》和信用管理平台处于初步运行期,委托方对第三方机构的选择和使用仍缺少必要的参考标准,在绩效评价的过程中尚未形成管理监督第三方机构的统一规范。因此,完善第三方机构信用管理平台建设的步伐仍需加快,尤其是对从事绩效评价、预算评审类业务的第三方机构,应将相应的业务标准和执业监督管理办法、实务操作规程嵌入信用管理平台,要求第三方机构严格按照信用管理平台规定执行。
来源:视觉中国
为了引导发挥好第三方机构参与预算绩效管理过程中的积极作用,提升其服务成果的科学性和公信力,就需要厘清第三方机构参与预算绩效管理的职责,强化其执业质量监管及服务成果的考评。财政部门作为目前第三方机构的主要监管部门,虽然制定了相应的管理制度,但在执业组织管理、业务执行标准、质量控制标准、机构评价标准、奖惩措施等方面管理制度还不够健全,特别是追责问责机制尚未形成,第三方机构提供“无效或低效”服务,甚至出现评价质量、评价行为等问题时,没有追责问责和处罚的具体依据。为此,笔者建议:一是建立第三方机构的业务质量考核监管机制。主要对预算绩效管理服务中的“预算绩效评审类业务”,制定出第三方机构的服务规程,从组织管理、职业道德、工作时效、服务质量、成果报告等方面建立起第三方机构参与预算绩效管理服务的考评机制。二是建立主评人动态“双考评”的管理制度。按照“谁评价谁负责”的原则,每年动态确定需要“双考评”的主评人,根据第三方参与预算绩效管理的实际情况,将承担重点、重大项目的主评人、承担评价项目较多的主评人、上年度评价报告存在问题较多的主评人等,按照一定的规则和程序确定为“双考评”的对象。一方面考评其在职业资格、职业道德、执业行为、执业能力、服务成果、继续教育等方面的履职情况,另一方面考评其牵头评价评估项目的业务质量,并将考评结果与追责问责机制进行有效挂钩。三是建立“禁入与淘汰”机制。根据第三方机构有关考评管理制度,结合每年业务质量考评以及主评人“双考评”等情况,对于考评结果差的第三方机构、主评人,应作出禁入预算绩效评价信用平台的决定,并在系统中公布禁入名单、范围、时间等相关信息。累计三次被禁入的机构或主评人应予以淘汰。与此同时,鼓励和引导第三方机构充分整合利用外部专业资源,储备行业专家、高校及科研机构专业力量,形成预算绩效管理智库,打造专业、科学、高素质的评审队伍,共同推动第三方参与预算绩效管理的高质量发展。
(作者单位:大华国际项目管理(北京)有限公司)
责任编辑 李烝
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