盘活基础设施存量资产的有效方式和途径
刘立峰|曹开琛
摘 要:盘活基础设施存量资产有利于形成投资的良性循环,拓宽社会投资渠道,降低政府债务风险,提升运营管理水平。我国基础设施的资产规模和服务能力不断提升,为存量资产盘活创造了有利条件。盘活基础设施存量资产的难点较多,要通过健全市场化法治化环境、加大财税金融支持力度、完善价格形成机制进行探索和创新。
关键词:基础设施;存量资产
在我国的经济发展过程中,积累了大量基础设施存量资产,应该通过资产重整和资本运营,实现存量资产的功能活化和高效利用,提升项目和区域的整体价值,为城镇化和工业化提供新的资金来源。
通过盘活存量资产合理扩大有效投资
(一)有利于促进投融资的良性循环。畅通资金循环是畅通国内大循环,促进国内国际双循环的重要环节。将成熟的存量资产盘活,把回收的资金用于新的项目建设,新资产成熟后再通过存量资产盘活,获得新的投资发展机会,就可以形成基础设施存量资产和新增投资有机和良性循环发展局面,推动资金的顺畅流动,成为国内国际双循环的重要驱动力。
(二)有利于发挥有效投资的关键作用。扩大有效投资必须在发挥政府投资撬动作用的同时,不断激发民间投资活力,实现民间投资对政府投资的有效补充,形成投资的合力。盘活基础设施存量资产,可以畅通政府资本的退出渠道,实现股权的多元化发展,提升资金使用效率和回报水平,吸引更多的社会资本参与到基础设施建设中来。
(三)有利于防范和化解债务风险。我国地方政府和企业的杠杆率总体呈上升趋势,很大一部分是由于基础设施投资扩张产生的,降低基础设施的债务融资规模对化解财政金融风险具有重要意义。发挥资本市场功能作用支持存量资产盘活,可以创造出更多的权益型融资工具,提高直接融资比重,改善资产负债表,降低政府和企业的杠杆率,为基础设施未来发展创造更可持续的投融资环境。
(四)有利于提升资产运营管理水平。长期以来,政府以及政府背景的融资平台承担了大多数基础设施的投资与建设任务,虽然投资与建设成果显著,但是,也造成了行政垄断的缺陷,不利于运营质量的提高。盘活基础设施存量资产对项目的运营管理提出了更高要求,促使企业提高信息披露水平,保障投资人的合理收益,建立高效的资产管理体制,优化企业资产配置,提升项目收益和资产价值。
盘活基础设施存量资产具有广阔空间
(一)基础设施的资产规模和服务能力不断提升。根据第四次全国经济普查公报的数据,到2018年底,交通、水利、通信等基础设施存量资产总量已达70万亿元,科技、教育等公共服务存量资产总量已达60万亿元。基础设施投资大多以历史成本法计入资产原值,重置成本往往大于历史成本,对于那些未来收益稳定的项目,资本市场往往给予较高的估值。随着网络化、数字化、融合化、绿色化水平不断提高,基础设施品质不断提升,资源利用效率显著提高,形成了越来越多的优质资产。交通能源、城市建设等基础设施具有稳定现金流入,属于经营性或准经营性资产,更容易通过市场方式和工具进行盘活。
(二)盘活基础设施资产的重点领域和区域相对集中。由于不同基础设施领域和不同地区的基础设施资产收益率和市场潜力具有明显的差异,能够被市场接受纳入处置范围的基础设施项目的规模和数量也就明显不同。应聚焦重点领域,重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产,统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产,有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。聚焦重点区域,推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区,以及地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区,加快盘活存量资产。
明晰盘活基础设施存量资产的难点和问题
盘活基础设施存量资产需要先期的大规模投入、明晰的产权界定、完善的法律规范和有效的政策扶持,涉及的利益主体众多,社会影响也较大,因此难度也就大。
(一)低效资产的处置过程难度较大。部分资产由于产权存在瑕疵,难以正常进行流转交易;部分资产由于破旧老化,难以再继续发挥效用;部分资产形成时间相对较长,长期游离于政府和企业内部监管之外。对这些进行资本运作相对困难,需要付出更多的努力。
(二)资产收益不理想成为最大障碍。很多基础设施资产有很好的使用价值,并且实实在在地被使用着。但是,由于收费和价格机制不完善,导致经营者难以通过市场机制调节,及时弥补成本上升和规避财务风险损失,降低了资产的投资价值,限制了市场交易的空间。
(三)容易形成新的地方政府债务。基础设施存量资产重组和资本运营过程需要筹集和投入相当规模的资金进行债务化解、人员安置和新的项目开发,在上述过程中,可能因为模式设计和实施方式不当,或者由于政府提供隐性担保,增加新的地方政府债务。
(四)盘活资产需要符合较高标准。采用REITs、PPP等模式,往往要求项目权属清晰,具有成熟的市场化运营能力,已产生持续、稳定的收益。部分产业园区、仓储物流存量资产的用地权属关系不清,在转让时面临一定限制,使得项目无法达到比较“干净”的重组要求。
完善盘活基础设施存量资产的措施
盘活基础设施的存量资产主要有两种实现途径:一是将具有良好未来收益的资产进行主体置换,原有国有主体有序退出并将资金转到更需要的公共领域;二是将低效和闲置的资产进行重组和活化,转变为具有增值潜力的优质资产,上述过程都需要机制和政策的创新。
(一)健全市场化法治化环境。落实国有资产监督管理规定,做好财务审计、资产评估、决策审批等工作。对产权不明晰的项目,依法依规理顺产权关系,完成产权界定。通过公共资源交易平台、证券交易所、产权交易所等公开透明渠道合理确定基础设施资产交易价格。
(二)加大财税金融支持力度。落实支持基础设施存量盘活的税收政策。支持金融资产管理公司、金融资产投资公司以及国有资本投资、运营公司等参与盘活存量资产。鼓励银行等金融机构按照市场化原则为回收资金投入的新项目提供融资支持。
(三)拓展用地政策空间。在土地利用规划和土地供应机制上,允许参与前期建设的社会资本方通过协议出让等合理方式获取相应的存量经营性建设用地使用权进行特色产业开发,并将后期开发收益用于平衡项目前期投入和运营支出,增强可融资性。
(四)完善价格形成机制。以成本监审为基础,综合考虑公用事业的发展需要、社会承受能力、服务品质等因素,确定公用事业部门的市场价格。参考市场利率,合理确定公用事业企业的收益率,形成政府、消费者和生产者之间的合理分担机制。
(五)规避资产处置中的风险。采取积极稳妥的措施进行债务清理和人员安置,落实防范化解地方政府隐性债务风险、国资监管、职工安置等规定,避免在存量资产转让过程中出现债权悬空,确保基础设施稳健运营,切实维护投资者和消费者的利益不受侵害。
(作者单位:中国宏观经济研究院投资研究所 招商银行股份有限公司南京分行)
责任编辑 雷艳