时间:2023-04-07 作者:王艳芳
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摘要:
财政支出标准建设路径探索
王艳芳
摘 要:财政支出标准建设是深化预算管理制度改革的一项重要内容,对于进一步严格预算编制、规范预算支出、强化预算执行和绩效管理、增强预算约束力和财政可持续性有着重要作用。本文基于我国财政支出标准体系建设现状和存在问题,进行总结梳理,提出优化财政支出标准建设路径的看法,对财政支出标准建设进行思考探索。
关键词:公共服务标准;绩效标准;财政支出标准
财政支出标准建设是深化预算管理制度改革的一项重要内容,通过支出标准体系建设,可以有效甄别合理需求和超出财政支持范围的预算需求,促进财政资源统筹管理与可持续发展,提高财政资金使用效率。近年来,我国财政支出标准体系建设取得明显进展,但依然存在一些问题。为此,笔者提出进一步推进财政支出标准体系建设的思考。
(一)财政支出标准体系建设实践
按照《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》有关推进支出标准体系建设、建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系等要求,目前从中央到地方财政支出标准的建设取得了一定成效,支出标准建设方向逐步明确,标...
财政支出标准建设路径探索
王艳芳
摘 要:财政支出标准建设是深化预算管理制度改革的一项重要内容,对于进一步严格预算编制、规范预算支出、强化预算执行和绩效管理、增强预算约束力和财政可持续性有着重要作用。本文基于我国财政支出标准体系建设现状和存在问题,进行总结梳理,提出优化财政支出标准建设路径的看法,对财政支出标准建设进行思考探索。
关键词:公共服务标准;绩效标准;财政支出标准
财政支出标准建设是深化预算管理制度改革的一项重要内容,通过支出标准体系建设,可以有效甄别合理需求和超出财政支持范围的预算需求,促进财政资源统筹管理与可持续发展,提高财政资金使用效率。近年来,我国财政支出标准体系建设取得明显进展,但依然存在一些问题。为此,笔者提出进一步推进财政支出标准体系建设的思考。
(一)财政支出标准体系建设实践
按照《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》有关推进支出标准体系建设、建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系等要求,目前从中央到地方财政支出标准的建设取得了一定成效,支出标准建设方向逐步明确,标准体系建设的框架和路径也日益清晰。
在中央层面,自2009年财政部正式启动中央本级项目支出标准体系建设工作以来,在中央各部门的共同努力下,项目支出定额标准体系建设取得积极进展,基本形成了目标明确、职责清晰、程序规范、运行有序的工作体系,规范了财政支出标准化工作流程,建立了项目支出定额标准支撑系统,完善了信息化建设、陈列展览等各类通用定额标准体系。
各地也积极推进支出标准研制工作,结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素因地制宜制定项目支出标准,为推进建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度发挥了积极作用。如北京市着力推进全成本预算绩效管理,思路是核成本、评绩效、出定额、调机制、促管理。其中,核成本、出定额为全成本预算绩效管理的主要内容,通过多年的探索与实践,基本形成了包括市级通用支出标准、行业定额标准,以及各部门特色的项目支出标准三个层次的整体支出标准体系。广东省财政厅自2018年以来,初步建立了省级项目支出预算标准建设工作制度和编制论证规范,形成包含9个一级分类,48个二级分类,96个开支范围体系结构,基本涵盖部门预算所有支出,先后印发了省级政务信息化、省属高校建设、法院系统基础设施维修修缮、监狱经费支出、法检两院经费、省级法律援助、重大体育赛事项目支出(伙食费)等领域14项标准,支出标准建设工作稳步推进。
(二)建设过程中存在的问题
一是财政支出标准体系建设工作机制有待进一步完善。目前各地基本形成了由财政部门统一领导、预算单位配合、第三方具体实施的工作机制。在该工作机制下,第三方服务机构在成本核算过程中往往过度关注成本而忽略总体目标和服务标准,最终结果是成本定额标准与服务标准衔接较差,成本定额标准偏低,落地性和可推广适用性较差。同时,成本定额标准的制定易出现财政部门与预算单位进行博弈的情况,导致支出标准的出台和应用受到一定程度影响,难以充分发挥标准的规范和约束作用。
二是公共服务标准与财政支出标准不匹配。在地方某些项目支出标准建设过程中,一方面,受地方财力影响,地方制定的服务标准与财政支出标准无法有效衔接,地方实际执行的服务标准会低于行业标准或省级标准,财政资金使用效益无法准确衡量;另一方面,受地方实际情况和管理方式不统一的影响,服务标准难以确定,特别是对于公共服务标准与财政支出标准脱钩的项目,增加或者减少资金投入的随意性较强,最终导致由项目实际支出倒推服务标准。
三是标准推广适用难度大。对于运维类项目,如绿化养护项目,原有绿化的生长年龄、所在区域人口密集度等因素对绿化养护标准和养护成本的影响较大,确定的成本定额标准推广适用性不强;又如地下管廊运维项目,入廊管线种类、数量、管廊投入使用年份、管廊附属设施投入、甚至地下水位的深浅,都会影响管廊的运维费用,不同管廊的运维成本差异较大,服务标准也存在差异,根据某一个项目确定的定额标准,甚至在同地区都难以推广适用。
(一)总体思路
基于中央层面和省级层面支出标准体系建设实践不难发现,目前各地支出标准体系建设的广度和深度都有所深化。横向来看,覆盖领域越来越全面,纵向来看,整体思路也由“出定额、测支出”,逐渐转变为“定标准、出定额、测支出、评绩效”,逐渐探索出一条以服务标准为基础、成本标准为抓手、支出标准为核心、绩效标准为准绳的财政支出标准体系建设思路。
图1 财政支出标准体系总体思路
一是以服务标准为基础。在支出标准体系建设时,若未能充分考虑公共服务目标和服务标准,核算出的成本定额标准与公共服务目标不能实现充分匹配,在应用过程中常出现适用较差的情况;缺少服务标准核定的成本定额标准为无源之水、无本之木,对财政资源分配的科学性和公平性不能从根本上得以体现。因此,服务标准是财政支出标准确定的基础。
二是以成本标准为抓手。成本标准是控制和衡量某种业务或服务各类要素成本而确定的尺度,是支出标准计算和控制的基础。从预算管理角度来看,依然存在预算编制不够科学严谨、预算编制脱离实际,不能做到统筹节约、量力而行,以及预算执行随意性大,行政经费挤占项目支出等问题。成本标准建设的提出,意味着可以通过厘清各类成本要素,开展成本效益分析,提高财政支出标准的科学性,从而提高预算管理水平。
三是以支出标准为核心。支出标准是预算编制的依据,也是预算执行的标准。支出标准不仅仅是通过成本标准计算得出,还要根据地方经济社会发展、公共服务需求、财政承受能力等情况动态调整完善,既要实现既定的公共服务目标,又要符合地方财力状况。
四是以绩效标准为准绳。结合服务标准、成本定额标准、支出标准确定的绩效标准对于规范预算支出、强化预算执行和绩效管理、增强预算约束力和财政可持续性有着重要作用。通过绩效标准来评价公共服务目标实现程度、成本结构合理性以及财政资金使用状况,发现“四个标准”间存在的矛盾点,然后利用调整机制实现“四个标准”的动态统一,进一步提升预算管理水平和财政资金使用效率。
(二)具体路径
财政支出标准体系是服务标准、成本标准、支出标准和绩效标准的有机统一。服务标准的确定要体现公共服务目标、符合本地公共服务状况,还要与地方财政承受能力相匹配;成本定额标准要以服务标准为基础,通过与历史标准纵向对比、相似地区横向对比,结合业务与财务数据确定;支出标准要以既定的工作量为基础、确定的成本定额标准为依据、地方财政承受能力为限度,实现财政资源配置最优;绩效标准要通过关注既定支出标准下公共服务目标的实现情况、服务标准的完成情况、与成本标准的契合情况,通过调整机制实现“四个标准”的动态统一。
一是明确服务标准。在具体的支出标准体系建设过程中,对于服务标准,不仅要体现项目的总体目标,还要为成本定额标准的确定奠定基础。服务标准应以行业需求、民生需求、社会需求为出发点,自下而上,把百姓需求细化为一项项具体服务标准,同时也要兼顾当地政策规划、财力水平,体现区域特点,最后通过服务标准具体的工作量与成本定额标准衔接,以实现服务标准和成本定额标准相匹配。
二是核定成本定额标准。定额标准测算方法主要有两种:历史成本法,通过对各项成本的历史数据进行统计分析,确定固定成本标准,再结合成本增长预期,核定变动成本标准,其本质依然是基于“基数法”的预算编制理念;作业成本法,以具体工作活动为基础,明确整个业务流程过程中各项业务活动应当消耗的人、材、机定额,再根据当地物价水平、工资标准确定成本定额,有效解决“基数法”导致的项目支出刚性增长以及资金浪费等问题。
图2 财政支出标准体系建设路径
三是确定预算支出标准。按照预算法实施条例,预算支出标准是指对预算事项合理分类并分别规定的支出预算编制标准,包括基本支出标准和项目支出标准。经过多年的努力,我国各级预算单位基本实现了按照定额定员标准编制基本支出预算,但对于项目支出标准的制定和使用,一直未得到有效推进。项目支出标准确定本身并不困难,各级预算单位、财政部门通过确定服务标准、核定定额标准,已明确各项工作活动成本标准,结合项目所需工作量即可确定项目支出。各级预算单位、财政部门的工作重点应是通过典型项目举一反三,打造分行业、分领域、分层次的项目支出标准库,形成通用支出标准和行业特色支出标准。同时在结果应用上,各部门形成项目支出标准后,预算执行中要严格执行,实行绩效目标和支出标准的“双监控”。
四是完善绩效考核标准。对于绩效考核标准,可以按照“梳理现有考核标准、参考同行业同类项目相关考核标准、衔接运维服务标准和成本定额标准、完善考核标准”的思路实施。具体来看,首先要梳理现有考核标准,把控关键指标;然后参考同行业同类项目相关考核标准,对比分析差异及存在差异的原因;同时结合完善后的运维服务标准和成本定额标准,分析现有考核标准的适用性和合理性;最后根据发现的问题对考核标准进行完善。
(一)搭建合理、有效的制度体系
建立完善的制度体系对全成本预算管理起着重要的作用,预算部门和单位需确定具体定额标准项目、参加定额标准建设联席会议、跟踪定额标准应用情况,财政部门进一步开展定额标准测算、组织评审、发布定额标准,形成分工明确、定期会商、协同推进的工作机制,有利于促进财政支出标准建设顺利推进。
(二)促进部门间信息共享
服务标准与财政支出标准不相匹配的主要原因是各部门标准建设过程中缺少必要的沟通,各类标准信息共享不及时。因此,在标准制定时,行业主管部门、预算部门、财政部门间应及时共享标准信息,实现各类标准之间的匹配与协调,提高标准体系的科学性和合理性。另外,通过部门间信息共享,形成规范的标准设置流程、范围、数据类型和标准文本,可有效提升成本定额标准适用性和财政支出标准的规范性。
(三)加强成本要素数据库建设
加强对成本要素数据库的管理,逐步建立以成本数据为基础的定额标准体系数据库。一方面是要建立历史数据,确保成本数据可追溯,提高纵向可比性;另一方面是要建立分行业数据库,对标同行业领先机构,提高横向可比性。通过成本要素数据库建设,降低财政支出标准体系建设成本,降低标准推广适用成本风险,提高财政资源利用效率。
(作者单位:财政部预算评审中心)
责任编辑 李烝
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