时间:2022-08-24 作者:周楠等
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摘要:
欧盟碳边境调节机制影响分析
周楠|邱波|赵良|赵勇|杨阳
2022年3月15日,欧盟理事会正式通过碳边境调节机制(CarbonBorderAdjustmentMechanism,以下简称CBAM)法案,6月提交欧洲议会表决。CBAM的初衷是通过征收“碳关税”的方式,确保进口产品与本土产品承担相同的碳排放成本,避免因高碳产业向减排政策宽松地区转移而引起的碳泄漏等问题,保持本土产业的竞争力。由于欧盟经济体量大、碳价水平高,CBAM可能对世界贸易格局和全球应对气候变化行动一致性产生影响,给我国外贸出口和重点行业造成一定冲击,需要持续做好跟踪研究。
CBAM机制概述及分析
(一)CBAM法案明确了碳关税的征收方式、范围和时间。进口商向所在欧盟成员国主管部门申报进口商品的碳排放量,并购买相应的碳排放凭证(CBAM证书)支付碳关税。CBAM凭证价格相当于“税率”,与欧盟碳市场价格挂钩,并扣减已在出口国支付的碳配额或碳税等显性碳价。碳排放量相当于“税基”,根据欧盟同类产品在欧盟碳市场获得的免费配额量,对进口产品直接碳排放量进行调减。CBAM初期仅覆盖水泥、电力、化肥、钢铁和铝五大行业,后续逐步纳入碳市场框架下的44类高碳泄露风险行业,涉及能源、材...
欧盟碳边境调节机制影响分析
周楠|邱波|赵良|赵勇|杨阳
2022年3月15日,欧盟理事会正式通过碳边境调节机制(CarbonBorderAdjustmentMechanism,以下简称CBAM)法案,6月提交欧洲议会表决。CBAM的初衷是通过征收“碳关税”的方式,确保进口产品与本土产品承担相同的碳排放成本,避免因高碳产业向减排政策宽松地区转移而引起的碳泄漏等问题,保持本土产业的竞争力。由于欧盟经济体量大、碳价水平高,CBAM可能对世界贸易格局和全球应对气候变化行动一致性产生影响,给我国外贸出口和重点行业造成一定冲击,需要持续做好跟踪研究。
CBAM机制概述及分析
(一)CBAM法案明确了碳关税的征收方式、范围和时间。进口商向所在欧盟成员国主管部门申报进口商品的碳排放量,并购买相应的碳排放凭证(CBAM证书)支付碳关税。CBAM凭证价格相当于“税率”,与欧盟碳市场价格挂钩,并扣减已在出口国支付的碳配额或碳税等显性碳价。碳排放量相当于“税基”,根据欧盟同类产品在欧盟碳市场获得的免费配额量,对进口产品直接碳排放量进行调减。CBAM初期仅覆盖水泥、电力、化肥、钢铁和铝五大行业,后续逐步纳入碳市场框架下的44类高碳泄露风险行业,涉及能源、材料、化工产品、基本金属、纸制品和非金属矿物制品等。CBAM将分两阶段实施,2023—2025年为3年的过渡期,进口商仅申报产品碳排放,无需承担缴税义务;2026年开始,进口商正式履行缴纳碳关税义务。
(二)CBAM法案仍存变数但获批概率较大。考虑到欧盟主流民意较为认可气候议题,CBAM作为欧洲绿色新政的核心内容,最终获批的概率较大,但其立法程序仍存多重变数。5月17日,欧洲议会下设的环境、公众健康和食品安全委员会提出了更为激进的碳关税法案,主要表现为过渡期缩短为2年,碳排放范围扩大至电力间接排放,初期覆盖行业增加了有机化工、塑料和氢,在2030年前扩大至欧盟碳市场框架下的所有行业,后续欧洲议会有可能要求CBAM法案增加上述严苛条款。同时,近期俄乌冲突引发欧洲能源危机,能源安全成为各成员国首要关注事项,CBAM存在延期表决的可能性。
(三)CBAM法案引发国际社会高度关注。CBAM法案基于欧盟在全球产业链供应链的影响力,向全球释放出加速能源和产业绿色转型信号。各国顺应绿色贸易发展趋势,将加快完善碳税、碳市场等碳定价体系,推动全球碳市场联通和碳价衔接。但在以《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》为基础的多边气候治理体系下,欧盟单边推行CBAM引发了各国不同的反应。中国、俄罗斯、印度、巴西和南非等国立场相近,认为欧盟借CBAM名义设立“绿色贸易壁垒”,不符合世界贸易组织(WTO)规则,同时要求各国企业承担无差别的减排责任,违背全球气候治理“共同但有区别的责任”原则。美国认为CBAM影响跨大西洋贸易关系,同时也有意对进口化石燃料、石化产品、化肥、钢铁、水泥、铝等碳密集型产品征收碳关税。英国议会环境审计委员会呼吁政府引入CBAM,探索建立多边碳关税联盟。日本寻求建立美欧日碳关税三方框架。加拿大倾向于借助碳关税措施避免碳泄露问题。
CBAM对我国的潜在影响
(一)对外贸全局的影响。近期来看,CBAM对我国的外贸出口影响较小。2021年,我国出口欧盟贸易总额3.35万亿元,其中CBAM所覆盖的钢铁、铝、化肥和水泥产品出口额分别为227.25亿元、285.11亿元、2.48亿元和31.49亿元,合计占比仅为1.63%。此外,受影响的出口欧盟产品可寻求转向国内需求或出口其他国家,带来的影响将进一步减小。中远期来看,CBAM扩容将给我国外贸发展带来一定挑战。欧盟制定的高碳泄露风险行业清单,基本覆盖了我国出口欧盟的主要产品种类。据中金研究院等机构测算,如果CBAM覆盖所有高碳泄露风险行业,我国出口欧盟受影响贸易比例提升至12%,将使我国出口总额减少0.3%,GDP下降0.01%。同时,发达国家有联合打造碳关税联盟的趋势。发达国家消费碳排放普遍大于生产碳排放,且在低碳领域占据着先进技术、标准制定和制度创新的主导权,为在新一轮全球产业革命中巩固领先地位,极有可能就碳关税问题达成一致,建立起以碳排放和市场经济为双重门槛的国际贸易规则。
(二)对重点行业的影响。CBAM将显著提升我国出口欧盟钢铁的成本。我国钢铁行业生产工艺和碳排放强度与欧盟存在较大差距,长流程炼钢和电炉短流程炼钢的碳排放强度分别为2—2.2吨CO2/吨钢、0.4—0.8吨CO2/吨钢,高出欧盟10%、80%以上。我国90%的粗钢通过长流程炼钢工艺生产,欧盟则为59%。目前我国每年出口欧盟钢铁约300万吨,按照欧盟碳价80欧元(555元)、我国碳价60元测算,CBAM将导致我国出口欧盟钢铁成本增加26%,额外缴纳碳关税25.2亿元。CBAM将大幅削减我国出口欧盟铝产品的竞争力。我国铝产品的直接碳排放强度约1.4吨CO2/吨铝,每年对欧盟出口约45万吨,CBAM将导致我国出口欧盟的铝成本上升6%,额外交纳碳关税3.1亿元。若未来CBAM进一步计入电力间接排放,由于中欧电力系统碳排放强度差异,我国铝产品碳排放强度11.4吨CO2/吨铝,远高于欧盟的3.5吨CO2/吨铝,我国出口欧盟铝成本上升49%,额外缴纳的碳关税可能高达25.4亿元。
CBAM将刺激出口生产商绿色电力消费需求。我国出口欧盟的机电产品、金属和化学产品的电力间接排放占比较大,例如我国电解铝碳排放中有80%以上是电力间接排放。随着CBAM扩容并计入产品电力间接排放,将显著带动我国出口生产商的绿色电力消费需求。未来绿色电力交易、购买绿证和直接开发分布式可再生能源等都可能成为出口商减少电力间接排放的潜在选择。
CBAM可能推高我国化石能源进口价格。化石能源作为高碳泄露风险行业极有可能纳入CBAM覆盖范围,促使能源出口国采取碳税或碳市场机制等应对措施,如俄罗斯正在规划建立全国性的碳排放交易市场,澳大利亚在2012年对煤炭、电力、钢铁等行业征收碳税。若能源出口国针对化石能源征收碳税,出口价格可能随之上涨,叠加我国持续攀升的油气对外依存度,能源进口成本将面临较大的上升压力。
(三)对碳市场的影响。CBAM将对我国碳价形成长期上涨压力。碳定价是当前各国实现气候目标的主要手段,全球130多个国家和地区提出了碳中和目标,其中70多个国家和地区实施了碳市场和碳税等碳定价机制,覆盖全球22%的碳排放量,但各国尚未形成统一的碳定价规则和紧密关联的碳市场。欧美国家实施碳关税,能够利用其庞大的消费市场和成熟的碳市场运行规则,掌握全球碳市场规则话语权,提升对全球碳价的影响力,倒逼全球碳市场规则趋同和价格趋近。当前中欧碳价相差约70欧元,“十四五”和“十五五”期间,预计我国碳价可达到65—100元,但仍远低于发达国家碳价水平,CBAM实施将倒逼全国碳市场提升碳价。
我国的应对策略
(一)充分运用多双边机制,营造有利外贸环境。一是坚持在多边机制下解决碳泄露问题,强调各国碳关税政策应符合WTO的国民待遇和最惠国待遇原则,体现全球气候治理“共同但有区别的责任”原则。二是加强中欧双边对话协商,与欧盟探讨达成长期豁免协议的可能性,或就CBAM实施中的核心问题达成双边协议,如承认我国能耗双控、碳排放双控、煤电节能降碳改造等政策带来的隐性碳价,认可我国公布的相关产品的平均碳排放强度。
(二)碳市场和碳税并行,完善碳定价机制。一是“十四五”和“十五五”期间,全国碳市场尽快将钢铁、有色金属、水泥、化工、建材、造纸等重点行业纳入,适度覆盖甲烷等非二氧化碳温室气体,引入配额拍卖制度,逐步降低免费配额比例。二是鉴于英国、法国和加拿大等国已并行实施碳市场和碳税机制,我国可在全国碳市场发展成熟后,针对年碳排放量小于2.6万吨及排放源分散的市场主体征收碳税,将碳排放税收留在国内。碳税与碳市场互为补充,更大范围驱动市场主体减排。
(三)加快完善碳排放核算体系,夯实数据基础。一是高度关注欧盟CBAM碳排放核算细则进展,及时新增或调整CBAM覆盖行业的碳排放核算指南,建立完善的碳排放监测报告与核查体系,确保出口商提供的碳排放数据准确可靠。二是加快产品碳足迹核算标准研究,完善和更新各类碳排放因子,建设国家碳排放数据库,推动中欧建立外贸产品碳足迹互认机制。三是加强碳市场与绿色电力市场衔接,在企业碳排放量核算中扣除购买绿色电力对应的间接排放。
(四)短期手段和长期政策相结合,发展低碳外贸。一是CBAM实施初期,采取出口退税和出口豁免等调节措施,或通过资源重组将低碳钢铝产品出口至欧盟(碳密集型产品出口至气候政策宽松地区),降低出口企业碳关税负担。二是锚定“双碳”目标,大力发展低碳产业,加快能源结构调整,推动低碳零碳负碳技术的研发应用,鼓励出口型企业率先节能减排,提升高附加值产业和服务业贸易比重,不断降低我国出口产品的碳排放强度。
(作者单位:中国华能集团有限公司碳中和研究所)责任编辑雷艳
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