时间:2023-10-20 作者:本刊记者
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摘要:
保平稳促发展加强和完善地方政府专项债管理
本刊记者 I李烝
中央经济工作会议提出积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。加强和完善地方政府专项债券管理,有利于进一步提升积极财政政策效能,对带动扩大有效投资,妥善应对内外部冲击和经济下行压力具有重要意义。 2021年 12月 16日,国务院新闻办公室举行政策例行吹风会,财政部副部长许宏才、预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超介绍了加强和完善地方政府专项债券管理的有关情况。
2021年专项债发行已基本完成 2022年部分专项债额度已下达
“2021年,全国人大批准安排新增地方政府专项债券 3.65万亿元。截至 12月 15日,新增专项债券发行 3.42万亿元,占已下达额度的 97%,全年发行工作基本完成。”许宏才介绍说。从资金投向看,全部用于党中央、国务院确定的重点领域,其中约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域;约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业;约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等,对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。
专项债券额度稳步增加的同时,已经成为落实积极财政政...
保平稳促发展加强和完善地方政府专项债管理
本刊记者 I李烝
中央经济工作会议提出积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。加强和完善地方政府专项债券管理,有利于进一步提升积极财政政策效能,对带动扩大有效投资,妥善应对内外部冲击和经济下行压力具有重要意义。 2021年 12月 16日,国务院新闻办公室举行政策例行吹风会,财政部副部长许宏才、预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超介绍了加强和完善地方政府专项债券管理的有关情况。
2021年专项债发行已基本完成 2022年部分专项债额度已下达
“2021年,全国人大批准安排新增地方政府专项债券 3.65万亿元。截至 12月 15日,新增专项债券发行 3.42万亿元,占已下达额度的 97%,全年发行工作基本完成。”许宏才介绍说。从资金投向看,全部用于党中央、国务院确定的重点领域,其中约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域;约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业;约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等,对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。
专项债券额度稳步增加的同时,已经成为落实积极财政政策的重要抓手,是政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。宋其超表示,为发挥专项债券对投资的拉动作用,财政部通过支持重大项目建设,确保形成实物工作量。一是“拉”,尽快形成工作量拉动投资。指导和督促地方加强项目储备,推进项目前期工作,加快发行使用,确保尽快形成实物工作量,形成对有效投资的直接拉动。二是“带”,支持市场化融资带动投资。支持符合条件的专项债券项目进行市场化配套融资,专项债券项目收入偿还专项债券本息以后,仍有剩余专项收入的,可以向金融机构申请市场化融资。三是“撬”,用作项目资本金撬动投资。按照党中央、国务院决策部署,允许将专项债券用作符合条件的重大项目资本金,用作资本金的领域从最初的 4个扩展到目前的 10个,包括铁路、收费公学习教育成果,不断从党史中汲取智慧和力量,大力弘扬伟大建党精神,踔厉奋发、笃行不怠,奋力开创财政高质量发展新局面,为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献,以优异成绩迎接党的二十大胜利召开!
科教和文化司、国际财金合作司、离退休干部局、中国财政科学研究院、中国财经报社、河北监管局、江西监管局等 7家单位党组织书记介绍了结合实际开展党史学习教育的经验做法。
部党组成员,驻部纪检监察组有关负责同志、部机关各司局、在京部属各单位主要负责同志在主会场参加会议。驻部纪检监察组、部机关各司局其他司局级干部,财政部各地监管局、京外各部属单位全体党员干部职工分别在视频分会场参加会议。路、干线机场、内河航点枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理以及供水等。 2021年以来,各地有超过 1700亿元专项债券资金用作项目资本金,有力发挥了政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。此外,还通过强化管理,努力做到精准投资。明确规定专项债券不得用于经常性支出,不得用于发放企业和个人补贴,不得用于置换存量债务等,确保专项债券用于投资项目,发挥带动效应。 2022年专项债券支持的重点方向,主要体现在“三个聚焦”:一是聚焦短板领域。二是聚焦重点方向。三是聚焦重点项目。
中央经济工作会议提出,积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度,加快支出进度。跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合。许宏才介绍,按照中央经济工作会议和国务院常务会议要求,经全国人大常委会授权和国务院同意,财政部已向各地提前下达了 2022年新增专项债务限额 1.46万亿元,在额度分配上充分考虑各地项目资金的需求和施工条件,项目资金需求多、施工条件好的地方多分,反之则适当少分,不搞“一刀切”。
为进一步加强指导,推动提前下达额度尽快形成实物工作量,财政部会同国家发展改革委专门召开视频会议,要求地方重点做好相关工作:一是抓紧分配。原则上省级政府 2021年年底前要将提前下达的额度全部分配到市县,额度分配要与市县 2022年一季度可实施项目的情况相匹配,要与审核确认的项目相对应,具备实施条件项目多的地方适当多分。二是适当集中。额度要向中央和省级重点项目多的省市倾斜,坚决不“撒胡椒面”。三是注意防范风险。额度要重点向债务风险较低的地区倾斜。在严格落实风险防范措施的前提下,综合考虑风险情况、项目可实施的条件、是否属于重点项目等一系列因素,合理安排额度。四是强化约束。具备条件的地方,及时将提前下达的专项债券收支纳入年初预算,强化预算约束,对于尚不具备条件的地方,也要尽快编制预算调整方案,按照预算法的有关规定,履行程序,强化约束,尽早实施。
“考虑到 2022年一季度稳增长的压力较大,对提前下达的部分新增专项债券额度要早发行、早使用,做到‘早、准、快’。”宋其超表示。一是准备工作要“早”。财政部将指导地方尽快将提前下达额度对应到项目上,确保 2022年一季度有相当数量的专项债券发行使用。全国人大批准 2022年新增专项债务额度后,将按程序下达剩余额度,要求地方按照“资金跟着项目走”的原则,适当加快发行进度,尽快形成实物工作量。二是发行时机要“准”。专项债券的发行进度要和资金使用进度相匹配,适当提高发行频次,优化发行安排,避免债券资金闲置。三是资金使用要“快”。财政部将要求省级财政部门按月汇总统计专项债券实际使用进度,并对使用进度较慢的地区实施预警,通过层层压实责任,督促主管部门和项目单位加快债券资金使用进度,提高资金使用效益。
关于 2022年专项债券支持的重点方向,宋其超介绍,主要体现在“三个聚焦”:一是聚焦短板领域。按照党中央、国务院决策部署,专项债券要聚焦经济社会发展的短板领域,重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大项目。二是聚焦重点方向。为保持政策的延续性和稳定性,统筹做好宏观政策的衔接,财政部会同国家发展改革委印发了申报 2022年新增专项债券项目资金需求的通知,明确了 2022年专项债券重点用于 9个大的方向,包括:交通基础设施,能源,农林水利,生态环保,社会事业,城乡冷链等物流基础设施,市政和产业园区基础设施,国家重大战略项目,保障性安居工程等。三是聚焦重点项目。在聚焦九大重点支持方向的同时,还进一步要求地方储备项目应当属于经济社会效益明显、
群众期盼的实体政府投资项目。同时,要优先支持纳入国家“十四五”规划《纲要》的项目,以及纳入国家重大区域发
展战略的重点项目,积极发挥专项债券对重大规划和战略的支撑作用。
强化专项债全流程管理为稳投资、稳增长提供支撑
在持续加大资金支持力度的同时,财政部还不断强化专项债券“借、用、管、还”全流程管理,促进资金安全、规范、高效使用,许宏才表示。一是指导做好项目储备。要求地方围绕党中央、国务院确定的重点领域做好项目储备,加快推进立项、环评、用地审批等前期工作。财政部会同发展改革委等部门加强审核把关,推动提高项目储备质量。二是强化负面清单管理。制定专项债券资金投向领域禁止类项目清单,明确全国通用和高风险地区适用的负面清单,严肃财经纪律,强化刚性约束。组织财政部各地监管局对专项债券使用管理情况开展核查,督促地方认真整改存在的问题并严肃问责。三是合理把握发行节奏。考虑到 2021年一季度经济呈现稳定恢复态势,国内生产总值和基建投资增速均保持在较高水平,同时上一年专项债券发行规模较大,政策效应仍会持续释放,按照有关要求, 2021年初专项债券实行常态化管理,要求地方合理把握发行节奏,有效避免债券资金闲置。下半年以来,结合宏观经济形势变化,及时实施政策预调微调,推动地方加快发行使用进度, 8月以来发行进度明显加快,每月发行规模均超过 5000亿元。
宋其超介绍说,专项债纳入政府性基金预算管理,主要靠项目的收益偿还。融资收益能否平衡,直接关系到保障项目还款能力和防范债务风险,财政部对此高度重视,主要通过对“三个环节”的严格把关,确保专项债券项目融资和收益实现平衡。一是在选择项目时,明确专项债券必须用于有收益的公益性项目建设。要求项目主管部门和项目单位在项目实施方案中详细分析项目融资收益平衡情况,各级财政部门也将融资收益平衡作为审核把关重点,不具备条件的项目不得纳入专项债券项目库,也不得申请专项债券资金。他表示,目前专项债券重点支持的交通基础设施、市政和产业园区基础设施,以及职业教育、托幼、医疗、养老等民生项目,都具有较为稳定的预期收益。二是在安排发行时,要求加大信息披露力度,强化市场约束。全面公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金收入或专项收入情况,以及由专业机构出具的评估意见等。通过提高信息披露的标准化、规范化水平,强化市场约束,规范专项债券项目管理,更好促进项目收益与融资自求平衡。三是在后续监管时,动态跟踪监测专项债券项目的融资收益平衡情况。执行中,如果专项债券对应的基金收入因为内外部环境发生变化,导致不足以偿还本金和利息的,及时进行动态调整,从相关的公益性项目单位调入专项收入进行弥补,保障债券还本付息,防范专项债券偿付风险。
对于专项债项目储备,许宏才表示,这是将投资需求转化为有效需求的关键,也是后续管好用好专项债券资金的前提,对此财政部高度重视,会同发展改革委指导地方做好相关工作:一是建立部门协调机制。指导地方政府建立跨部门协调机制,推动加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续,加快推进征地拆迁、市政配套等开工前准备,将前期工作做深、做细、做实。二是提前布置项目储备。比如, 2021年 9月即开始布置地方报送 2022年专项债券项目资金需求,将布置时间尽可能提前,尽可能为地方预留充足时间做好项目储备工作,并明确 2022年专项债券重点投向和负面清单,细化专项债券使用要求。三是加强项目审核把关。对地方上报的专项债券项目资金需求分批次进行审核把关,重点从投向领域以及项目的成熟度、合规性、融资收益是否平衡等角度进行审核,提高项目储备质量。许宏才表示,专项债项目储备是项长期性、基础性工作,需要相关部门共同配合,不断扎实推进,要努力实现项目储备入库一批、发行使用一批、开工建设一批的常态化滚动机制。
随着专项债规模的增加,一些地区存在资金使用不规范、投向领域不合规、项目管理不到位,以及资金闲置等问题,影响了债券资金对有效投资的拉动,也为未来债券资金偿还埋下了风险的隐患。对此,许宏才表示,财政部将进一步加强专项债券资金使用管理和监督。一是加强投向管理。除了明确重点投向领域,财政部还会同国家发展改革委加强专项债券投向领域的负面清单管理,在全国范围内严禁将专项债券用于各类楼堂馆所,形象工程、政绩工程,以及各类非公益性资本支出项目,在债务风险指标相对较高的地区,明确不得将专项债券用于非必需的建设项目,负面清单在具体的项目储备、审核以及发行使用各个环节,都要严格执行。二是强化日常监督。 2021年针对部分债务沉重地区违规兴建楼堂馆所问题,组织财政部各地监管局对全国 57个市和 72个县开展了专项核查,并组织监管局开展常态化核查,对发现的违规问题,采取处理处罚措施,强化违规行为约束。 2022年开始将对专项债券项目实行穿透式监测,及时掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况,发现问题及时纠正,做到防患于未然。三是建立处罚机制。除了按照相关法律法规对违规行为进行处罚外,还建立了一套处理处罚机制,通过扣减新增限额、暂停发行使用、收回闲置资金、通报负面典型等办法措施,打好政策组合拳,提高违法违规成本,强化对违法违规行为的硬性约束。此外,财政部将进一步落实专项债券项目资金绩效管理,印发了专项债券项目资金绩效管理办法,通过全生命周期绩效管理,推动主管部门和项目单位加强管理。
债务风险总体可控积极防范化解隐性债务风险
党中央、国务院高度重视防范化解债务风险问题。近年来,财政部会同相关部门“开前门、堵后门”,已初步建立起防范化解地方政府债务风险的制度体系,取得了积极成效。
许宏才介绍,国际上通行的债务指标有两个,一个是从全国汇总来看衡量总的政府债务水平的负债率指标,即政府债务余额占 GDP的比重,另一个是衡量地方政府债务风险水平的地方政府债务率指标,是债务余额除以综合财力,综合财力包括一般公共预算和政府性基金预算的本级收入、中央转移支付等。从两个指标来看,我国均低于国际警戒线,风险总体可控。一方面,截至 2020年末,地方政府债务余额 25.66万亿元,控制在全国人大批准的限额 28.81万亿元之内,加上纳入预算管理的中央政府债务余额 20.89万亿元,全国政府债务余额 46.55万亿元,按照国家统计局公布的 2020年 GDP数据 101.6万亿元计算,政府债务余额与 GDP之比,也就是衡量整个政府债务水平的负债率指标是 45.8%,低于国际通行的 60%警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。另一方面, 2020年末地方政府债务率是 93.6%,国际上通行的标准在 100%到 120%之间,总体来看我国地方政府的债务率不高,并且由于经济长期向好的趋势不会改变,测算这个指标的分母在不断增长,将为防范风险和实施宏观调控创造很好的条件。
许宏才表示,虽然防范化解地方政府债务风险取得积极成效,债务相关指标的水平总体不高,但是局部地区的风险不容忽视,还存在隐性债务问题。防范化解地方政府隐性债务风险是党中央、国务院作出的重大决策部署,财政部高度重视,会同有关部门研究提出了“一揽子”政策措施,着力防范化解地方政府隐性债务风险,坚决遏制隐性债务增量,稳妥化解隐性债务存量,坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。
一是完善常态化监测机制。加强部门间信息共享和协同监管,统一认识、统一口径、统一监管,形成监管合力。二是坚决遏制隐性债务增量。严堵违法违规举债融资的“后门”,着力加强风险源头管控,硬化预算约束,要求严格地方建设项目审核,管控新增项目融资的金融“闸门”,强化地方国有企事业单位债务融资管控,严禁违规为地方政府变相举债,决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。三是稳妥化解隐性债务存量。坚持中央不救助原则,做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制,稳妥化解隐性债务存量,依法实现债务人、债权人合理分担风险,防范“处置风险的风险”。坚持分类审慎处置,纠正政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务当中的一些不规范的行为。四是推动平台公司市场化转型。规范融资平台公司融资管理,严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露,严禁与地方政府信用挂钩。分类推进融资平台公司市场化转型,妥善处理融资平台公司债务和资产,剥离融资平台公司政府融资职能。防止地方国有企业和事业单位“平台化”。五是健全监督问责机制。推动出台终身问责、倒查责任制度办法,坚决查处问责违法违规行为。督促省级政府健全责任追究机制,对继续违法违规举债行为,发现一起、查处一起、问责一起,做到终身问责、倒查责任。
“总的来看,近年来隐性债务风险稳步缓释,风险总体可控。”许宏才说,“防范化解隐性债务风险,终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务,并建立长效监管制度框架,清除隐性债务形成的土壤环境,坚决不留后患。”他表示,为深入贯彻党中央、国务院决策部署,经国务院批准,上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区,率先开展全域无隐性债务试点工作,实现隐性债务清零,为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。下一步,财政部将支持上海、广东等地区分区分批统筹推进,依法依规全面清理存量隐性债务,确保按期完成试点任务。
来源:视觉中国
近年来,在党和国家事业发展的伟大进程中,全国财政行政政法部门深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,旗帜鲜明讲政治,准确把握新形势、新任务、新要求,胸怀“国之大者”,主动担当作为,坚持守正创新,锐意开拓进取,坚决贯彻党中央各项决策部署,服务党和国家中心工作,推进关键领域改革,加强制度建设,充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,以高度的责任感、强烈的使命感和时不我待的紧迫感,奋力谱写财政行政政法工作新篇章,各项工作取得显著成效。本期集中刊登了黑龙江等省、自治区财政厅在财政行政政法制度建设、改革创新、服务保障、预算管理等方面的经验做法和创新实践,展现财政行政政法工作取得的成效,助力“十四五”时期财政行政政法工作再上新台阶。
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