2017年底,山西临汾被曝出一家旅游公司上百辆新能源大巴车两个多月来在路上空跑不载客,疑似增加里程骗取国家新能源补贴。其后不久,该公司以“车辆正常巡检和路测”作为回应,然而并不能平息人们的疑问。新能源汽车行业中存在骗补的事例,尤其是电动客车,这在业内早已不是什么新鲜事。2016年9月,财政部就公布了对90家主要的新能源汽车生产企业的专项检查结果,并通报了其中5起骗补案例,主要骗补方式包括部分车辆未销售给消费者就提前申报补贴,不少车辆领取补贴后闲置等。从通报中的5家企业来看,骗补也主要集中在电动客车领域。
值得注意的是,这5家企业的骗补总金额已经超过10亿元。在财政部发布通报不久之后,一份号称完整版的“骗补名单”在网上流传,按照该名单,被调查的90家企业中有72家企业存在骗补和违规谋补行为,涉及补贴资金92.7亿元。尽管该名单未得到官方的承认,但新能源汽车行业中存在触目惊心的骗补现象却是不争的事实。除了财政部通报的几种方式之外,据媒体报道,还有一些新能源汽车生产企业“低端”骗补行为,如生产企业“左手倒右手”卖车,骗取补贴;或者技术含量不高的电池,被整装在不会投入运营的车上,来套取财政资金等。
此前曾有媒体测算,从2009年我国开始对新能源汽车生产销售进行补贴开始,近10年来,新能源汽车各种补贴总额(包括中央补贴以及地方配套补贴)超过1000亿元。在利好政策的刺激下,我国新能源汽车产业也实现了弯道超车。据统计,2016年全球新能源乘用车共卖出77.4万辆,其中,中国品牌的新能源乘用车总销量就有35.1万辆之多,几乎占据半壁江山。表面上的数字可能并不能代表行业的实质运营状况,至少有两个方面的数字可以佐证这种大跃进式的爆发式增长,其驱动因素究竟是市场需求还是补贴政策:一是2015年新能源车的销量结构中,乘用车和商用车几乎持平,而在以往的年度,这个比例大概是8∶2;二是2015年1—10月,新能源汽车累计销量达17.4万辆,而对应的上牌量累计仅10.8万辆,相差近7万辆。
这些骗补行为的存在,和现行的新能源汽车补贴政策不无关系。以笔者看来,不仅仅是新能源汽车,通过补贴政策拉动一个行业的发展,实现“弯道超车”,理想固然美好,然而在实践过程中,却容易引发一些问题,最终违背政策初衷。
一是大量的补贴政策可能带来市场畸形的繁荣,一旦补贴政策减弱或者退出,则容易出现投资过度,产能过剩等负面效应,最终影响产业的健康发展。在新能源汽车之前一个典型的例子就是光伏制造业,据统计,2014年我国从多晶硅到组件的光伏制造企业总数已超千家,平均产能利用率不足50%,半数以上组件生产企业陷于亏损状态。新能源汽车是否会重蹈光伏制造的覆辙,需引起警惕。
二是在补贴政策上存在空子,最终变成“上有政策,下有对策”,违背了政策初衷。之所以会出现2015年新能源车销量中乘用车和商用车几乎持平的现象,主要原因是当时80%的补贴资金集中在电动客车上。按照2013年至2015年补贴政策,一辆新能源电动客车可以获得的补贴最高可达100万元,甚至超过了整车造价。如果说之前的补贴政策是在生产、销售等环节均采取一刀切的补贴方式,那么加入对行驶里程的限制又能如何呢?骗补车企同样能想到以车辆空驶的方式予以应对,正所谓“道高一尺魔高一丈”。不改变这种大撒把的直接补贴方式,只要造假成本低于补贴利润,就不能低估不良企业在造假方式上的“创新能力”。
三是处罚不严,造假成本过于低廉。2016年财政部通报的5家骗补车企的处理结果是取消中央财政补贴资格,其中苏州吉姆西客车制造有限公司因情节严重,被取消整车生产资质。追回财政资金乃是监管执法的应有之义,遗憾的是我们没有看到进一步的处罚措施,当然这也和部门的执法权限有关。目前,我国尚未建立一套完善的企业和个人信用评价体系,对于骗补企业的曝光,同样不能遏制其造假冲动。
四是补贴政策制定程序上存在问题和漏洞。目前,许多涉及上亿资金的补贴政策,往往是通过一道部门规范性文件予以规定,法律效力层级过低,其制定过程、依据也不尽透明,对于补贴政策的执行效果缺乏绩效评价和问责机制。换言之,这里存在严重的权责不对等情况。由此造成的结果就是,行政部门的工作人员可能会通过补贴政策寻找权力寻租空间,一些补贴可能会因为设置、调整的随意性、不科学性而干扰市场正常运作。
由此,笔者建议,应当从顶层设计的高度,尽快制定统一的行政补贴法,完善各类补贴政策的制定、调整和落实程序,将其纳入法治化的轨道上;尽量减少涉及生产方的直接补贴方式,相应地把有限的财政资金更多转到补终端、补基础设施、补研发的方向上来;尽可能减少一些不必要的补贴政策,减少政府对资源的直接配置和对市场生产、交易的管控行为,让市场在资源配置中起决定性作用。