时间:2019-08-22 作者:马国贤|简德三|何华武 (作者单位:上海财经大学)
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摘要:
绩效管理是政府改革的方向,也是难题。从党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,新预算法明确“讲求绩效”原则,再到党的十九大报告提出要“全面实施绩效管理”,都表明了绩效管理的重要性和紧迫性。近年来虽然我国在推进绩效预算管理方面取得了一定成效,但仍缺乏科学的路径和方法,为此笔者认为,应以预算项目绩效管理为突破口,渐进推进绩效管理。
项目绩效管理是“全面绩效管理”突破点
“全面”是对局部、片面或“举例说明”而言的。我们可用两个“全覆盖”来概括全面绩效管理:一是公共部门全覆盖,凡是提供公共服务的部门,包括党政机关、事业单位和社会团体,都应实施绩效管理;二是公共资金全覆盖,凡是接受预算拨款和使用公共资金包括各项财政资金、基金、政策性专项、涉外拨款的组织,都应实施绩效管理。由此,我们可形成全面绩效管理的路线图。如图1表明,它应主要包括部门绩效管理、预算(项目)绩效管理和对下级政府绩效考评三部分,虽然对下级政府考评并非完整的绩效管理,但这是督促下级政府正确、全面履责,向全体居民提供有效服务的重要工具。
既然全面绩效管理是公共管理重大改革,我们就应做好两件事:一方面搞好全面...
绩效管理是政府改革的方向,也是难题。从党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,新预算法明确“讲求绩效”原则,再到党的十九大报告提出要“全面实施绩效管理”,都表明了绩效管理的重要性和紧迫性。近年来虽然我国在推进绩效预算管理方面取得了一定成效,但仍缺乏科学的路径和方法,为此笔者认为,应以预算项目绩效管理为突破口,渐进推进绩效管理。
项目绩效管理是“全面绩效管理”突破点
“全面”是对局部、片面或“举例说明”而言的。我们可用两个“全覆盖”来概括全面绩效管理:一是公共部门全覆盖,凡是提供公共服务的部门,包括党政机关、事业单位和社会团体,都应实施绩效管理;二是公共资金全覆盖,凡是接受预算拨款和使用公共资金包括各项财政资金、基金、政策性专项、涉外拨款的组织,都应实施绩效管理。由此,我们可形成全面绩效管理的路线图。如图1表明,它应主要包括部门绩效管理、预算(项目)绩效管理和对下级政府绩效考评三部分,虽然对下级政府考评并非完整的绩效管理,但这是督促下级政府正确、全面履责,向全体居民提供有效服务的重要工具。
既然全面绩效管理是公共管理重大改革,我们就应做好两件事:一方面搞好全面规划和顶层设计;另一方面找准突破点,以获得成功经验,形成破竹之势。两者相比,后者可能更要紧。在笔者看来,项目绩效管理应是其突破点。
预算项目绩效管理上的四项举措
当前,各地积极开展项目绩效评价。应当说,绩效评价是绩效管理的重要环节,但它不等于绩效管理,且目前的绩效评价仍存在预算项目过多、过杂以及方法论缺失、绩效指标不给力、评价方法不合理等问题,为此,笔者提出完善预算项目绩效管理的四项举措。
(一)从规范预算项目入手,重建部门预算公式
项目绩效管理的制度建设应从科学界定预算项目,治理预算项目立项,建立“科学定义,分类管理”机制开始。
一是科学界定预算项目,建立受理标准。项目有管理项目和预算项目之分(图2)。管理项目也称为计划、专案等,它指人们为达成特定目标而设置的行动计划。预算项目是指人们按绩效目标要求和一定标准,从管理项目中遴选出的战略、政策和计划。其中,“一定标准”是包括独立目标、独立预算和专门人员三个条件。独立目标指它应有一个独立的,而不是与其他项目相重合(或部分重合)的经济、军事、社会目标和绩效目标的条件,否则就是其分项目或子项目;独立预算是指它应具备独立的,而不是包含于其他项目预算的条件,以保证实施;专门人员指它应具备项目负责人条件,项目负责人将对项目的实施和绩效负有直接责任。
二是搞好部门预算分类,形成新部门预算公式。“分类管理”属于科学管理,指当我们遇到多管理对象时,必须对它们按性质归类,采用“同类对象相同政策,不同类对象不同政策”的管理方式。可见,预算分类很重要,分类的目的是形成新的部门预算公式。其内容包括:
将部门预算分为ABC三类。即:部门预算=A基本支出预算+B业务费项目预算+ C发展性项目预算(公式1),在公式1中,A+B为部门常规预算,是部门绩效管理对象;B+C为项目预算,是项目绩效管理对象(图3)。
形成三类预算,三种管理模式。其中:“A基本支出预算”属于基本保障预算,在管理上实行按编制、按标准保障。“B业务费项目预算”属于职能保障预算,分为基本业务费、专业业务费项目预算,在管理上实行“总额控制,部门立项,财政核准、部门评价”。“C发展性项目预算”属于发展保障预算,分为事业性、政策性、工程性、综合性项目预算,在管理上实行“财政立项,部门实施,全过程绩效管理”。该分类表明,财政绩效管理重点是发展性项目预算,而业务费项目预算绩效管理应在财政领导下由部门实施,从而形成两个绩效管理层次。
三是以三次评价为标志,开展对预算项目全过程绩效管理。可参考世行的做法,对发展性项目开展以前期、中期和后评价为标志的全过程绩效管理。其中,前期评价既是预算项目立项环节,也是绩效管理环节。在内容上,发展性项目既指本级预算的四类项目,也指财政转移支付专项、基金和PPP项目。
(二)建立预算项目立项和“跨部门预算”制度
一是建立预算项目申报/立项制度。内容包括:先由项目单位提交项目立项建议书,财政进行程序性审查,对不符合预算项目条件的予以退回;符合条件的进入前期评价程序。前期评价通过后进入财政部门的预算项 目库。
二是建立“跨部门预算”制度。跨部门预算是部门预算的补充,指应按独立目标要求,将同性质项目指定某一责任部门管理,由其规划并组织相关部门参与,编制统一的子项目预算,实施并承担绩效责任,可有效减少预算项目,治理预算项目重复和碎片化。例如:将行政用房、公务用车类预算项目交给机关事务管理局;为治理对农民多头培训、重复培训乱象,可将此责任交给农委;为治理高产田建设上的“九龙治水”,可将此责任交给国土局。
(三)建立量化评分公式,规范绩效评分方法
量化评分方法指按绩效评价的信度、效度和区分度要求,采用函数公式将各绩效指标的业绩值转化为绩效分值的方法。这在“一对多”评价时尤其重要。利用绩效的相对性特点,笔者设计了四种量化评分方法:
一是历史评分法。指以历史同期数或前三年平均数为基值,采用钟摆原理(图4)和函数公式,按当期业绩值计算绩效分值的方法。当该项指标的业绩值达到历史水平(基值)时,绩效分值为78%;当达到105%时,绩效分值为100%,由此建立计分公式。但业绩值超过105%的,超过部分不再加分,以免“鞭打快牛”。
二是行业平均法。原理相同,但参照对象(基值)为本地区同行业平均水平。不过,因达到行业平均水平较容易,故钟摆原点的分值应设为68%;超过10—12%时绩效分值为100%。
三是目标评分法。业绩值达到绩效目标的,分值为100%,超过的不加分,低于此水平的按比例扣分,直至零分。
四是正态分布评分法。本质上属于行业平均法。在样本较多时,可按正态分布公式计算出统计对象各节点(μ、±σ、±2σ)的业绩值,再按Y=aX+b公式分段计算出各对象绩效分值的方法。如在图5中,我们可设定μ=76分、2σ=100分、-2σ=52分,再计算出各对象绩效分值。
以上方法可按不同对象选用。总之,量化评分方法符合绩效评价原理,具有评分与业绩相关度高、评价透明、评分结果可比、适宜计算机操作等优点。
(四)分类建设项目评价绩效指标体系
绩效指标、绩效目标是绩效管理制度的核心。项目绩效管理的关键是设置包括前期、中期和后期评价的系统制度和指标体系。
一是分类建设前中后期评价指标。虽然我们希望将前期、中期和后评价的指标合一,形成一套体系指标,以简化评价。但由于这三类评价的目标和任务不同(表1),因而该设想并不可行。前期评价属于淘汰评价,其对象是政策、计划等方案,而中期、后期评价是实体评价,宜按政策性、工程性、基础科研、应用研究项目分别设置绩效指标,实施分类评价。总之,在项目评价指标上,应采用以绩效目标为红线,分类建设前期、中期和后期评价指标的方案(图6)。
二是完善项目的前期管理与前期评价指标。前期评价也称立项评价。其制度包括:在管理上,项目单位在申报时应提交附有绩效目标的《预算项目立项建议书》;预算项目的可行性报告;预算项目实施的总方案和分年度方案;以工作量为依据的项目总预算及分年度预算;政府采购计划等文件。以上材料经财政初审符合要求,且前后逻辑一致的,方可进入前期评价程序。在指标建设上,按“统一指标、专家评价”思路设计绩效指标(表2)。
此外,在遴选中,为避免“官样文章”和“走过场”,还应建立否决性指标,如“项目的价值与绩效预期”。就是说,评审专家应对该指标独立打分并说明理由,若平均分未通过,将触发否决程序,停止评价并退回材料;若该指标通过,专家将继续对其他指标评分。对总分60分以上的项目,将进入财政项目库。还应建立行政救急机制。行政救急也称“行政例外”,指个别特殊项目可通过行政救急渠道立项,但决策人应对其绩效负终身责任。
三是完善中期评价指标及其管理。中期评价本质上属于过程评价,目的是检查已立项的项目是否按期实施,是否修改变形。其评价结论有“通过”(继续实施)、“不通过”(停止实施、撤消项目)和“有条件通过”(有重大瑕疵,应停下来修改方案,通过后再实施)等。
在管理上,一方面应按政策性、工程性项目等分别建设绩效指标体系。另一方面应设立“否决性指标”和“专家评价意见”。具体包括:对实施单位修改项目的,应按“有利”原则来评价,采用“按投资额计算的工程项目变动率”(工程类)、“按受益面计算的政策变动率”(政策类)等否决性指标。若项目的变动不符合有利原则的,启动否决程序。此外,应将“专家对该政策(工程)的评价”列为开放性指标。有关绩效指标,可参见表3的公共工程类项目中期评价指标。
四是完善后期评价指标及其管理。后期评价是真正意义上的绩效评价,即结果评价。后期评价指标应体现政策性、工程性、基础科研、应用研究等各类项目的绩效特征,同时,为满足不同项目评价结果的可比性和“一对多”评价要求,应按投入、产出、结果和满意率等建立指标框架,采用量化指标和评分公式;其中,产出与效果类指标应按部门主要绩效指标和项目的绩效目标设置,借以判断其实际绩效价值。后期评价应做到评价结果公开。表4、表5列示了政策类、工程类项目的后期评价指标。
责任编辑 李烝
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