1995年1月1日开始施行的《预算法》于2014年8月31日全国人大常委会审议通过了修订案，将从2015年1月1日起实施。此次预算法修订，受到社会各界的广泛好评。笔者认为，新预算法的出台是我国财政法律制度建设的一个里程碑。对新预算法全面正确的认识，是贯彻实施新预算法的前提和基础。

一、完整全面地看待预算及预算法修订

财政预算是一个大问题，涉及预算的编制、审查、执行调整、监督等诸多方面的内容。预算法的制定、实施与修订也是与我国经济社会不同阶段的发展水平密切相关的，不能孤立地看待。

新中国成立初期，毛泽东同志就指出，“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”。上世纪五十年代中期，邓小平同志兼任财政部部长的时候针对预算问题也说过“决定数字，就是决定政策”。经过几十年的建设和发展，财政预算的作用更加重要，党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定，将财政提升到“国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要支柱”的高度。预算是财政的核心。国家要存在，要实现自己的职能，必须有物质基础，必须组织财政收入，安排财政支出。收入从哪里来，支出安排到哪些方面，这是财政预算的基本任务。正如毛泽东同志所说，收入规模大小决定政府活动的范围，支出如何安排决定政府活动的方向。

我国的财政收支规模不断扩大，特别是改革开放以来，从过去的计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，财政预算的内容发生了很大变化，国家对经济社会宏观调整的手段也发生了很大变化，1995年开始施行的原预算法已经很难适应形势发展的要求，修订预算法就是在这种形势下进行的。

新预算法的出台是我国财政法律制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。新预算法主要有以下亮点：

一是突出预算的完整性，政府的全部收支纳入预算管理，即实行全口径预算管理。新预算法第5条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”等。

二是预算审核重点转向支出预算和政策。原预算法规定预算审查重点是收支平衡，收入情况不好的时候，有的会收“过头税”；收入情况好的时候，可能会该收不收，“藏富于企业”。不论哪种情况，都不利于“依法理财”、“依法治税”。因此，新预算法对此作了修改。

三是规范专项转移支付，减少“跑部钱进”。新预算法第16条、38条、52条对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等都做出规定。

四是将“预算公开”入法，有利于社会监督。根据党的十八届三中全会深化财税改革的决定，把财政部门进行预算公开改革实践成果写入新预算法，是预算法修订的重要内容，有利于保证人民群众知情权、参与权和监督权，有利于从源头上预防和治理腐败。

五是严格债务管理，防范财政风险。原预算法是不允许地方发债的，但是，根据形势发展的需要，很多地方通过各种形式，大量发债，而没有纳入预算管理。如果不加强管理，很可能发生风险。近年来，国务院和财政部已经采取很多管理和防范措施，新预算法将国务院和财政部、审计署对加强地方债务管理的建议和措施写入第35条和94条，从法律上解决了地方债务管理问题。

上述重要修订更加符合财税体制改革实际，也更有利于加强人大的监督。对于预算监督方面，笔者认为也应全面完整地看待。与西方国家不同，我国对预算的监督，不仅有立法机关的监督，还有上下级政府以及财政、审计部门的监督。

我国是社会主义国家，实行共产党领导的人民代表大会制度，《宪法》明确规定，各级人民代表大会审查和批准“预算和预算执行情况的报告”。《宪法》第91条还规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业单位的财务收支，进行审计监督。”而西方国家的审计机构是设在议会的，因为这些国家实行“三权分立”。我国不仅在国务院设立审计机关对预算执行进行监督，而且预算法还规定：“各级政府监督下级政府的预算执行，下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。”“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属单位预算执行，并向本级政府和上级政府财政部门报告预算执行情况。”“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计。”上述我国《宪法》和《预算法》规定的预算监督，是符合我国国情的，同我国根本的政治制度、经济制度是一致的，实际执行情况也是比较好的。

二、应当正确理解预算法的性质

最近发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确指出：“改革开放以来，特别是1995年预算法及预算法实施条例施行以来，在党中央、国务院的正确领导下，我国财政制度改革取得显著成效，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度体系，作为公共财政制度基础的预算管理制度也不断完善，为促进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。”从中能够看出1995年开始施行的预算法是重要的财政法律，是规范财政收支行为，发展经济，保障民生的法律，二十年来在改革开放和经济发展中发挥了重要作用。

当然，随着经济社会发展，现行预算法也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，因此对预算法进行修改是必然的。1994年制定的预算法，是由国务院颁布执行的《国家预算管理条例》上升为《中华人民共和国预算法》的，当时很多专家都认为这是一个很大的进步并称其为“经济宪法”。修订以后的预算法，社会各界对其评价仍然很高，因为经过补充完善以后，预算法更符合发展社会主义市场经济和实现现代国家治理的要求。

综上所述，原预算法与新预算法一样，都属于经济法的范畴，都是财政法律体系的基本法，前者更侧重于强化预算、分配，而后者则更体现了对政府收支行为的规范与约束，把权力赶进制度的笼子。笔者认为，将预算法的修改理解成从“治民之法”到“治权之法”，是片面的、不准确的。“治权之法”属于“宪法和国家法”的范畴，而预算法属于经济法的范畴。1994年制定、现在仍然执行的《预算法》第1条是这样规定的：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”预算的分配职能是最基本、最重要的，制定和实施预算法，首先要强化其分配职能。“健全国家对预算的管理”，也是1994年《预算法》立法宗旨的重要内容，这里讲的是“国家”，各级立法机关对各级财政预算的审批和监督是加强预算管理最重要的。“加强国家宏观调控”，是发展社会主义市场经济所必须的，修改后的预算法第32条仍然有这样的规定。任何立法都是对权利和义务，或者权力和责任的配置。如果把法律仅仅看作是对权力的限制，是片面的。

三、全面理解“预算法定”的内涵

在贯彻“预算法定”方面，新老预算法没有根本区别，只不过是新预算法根据党的十八届三中全会关于深化财税体制改革的决定，更加具体化。多年来，财政部在国务院的领导下进行了一系列预算管理制度改革，如“收支两条线”、综合预算、部门预算、国库集中支付、预算公开、减少专项转移支付等，这些都是为了“预算法定”和“依法理财”。

决定“预算法定”的根本依据是《宪法》，而且，各级人民代表大会批准的预算就有法律效力，必须坚决执行，这是基本常识。而过去一些法律规定某项支出要占国民生产总值的比重多少，或者某项支出要高于财政收支的增长幅度等等，应当也叫“预算法定”。但是，这种“预算法定”使得各级政府及其财政部门无法依据实际情况编制预算，实际上也剥夺了各级人代会审批预算的权利。所以，中央关于深化财税体制改革的决定和新预算法对上述不正确的“预算法定”进行了修订。

另外，笔者还想说明两点：一是“预算法定”、“税收法定”同《立法法》第8条规定的涉及公民基本权利的事项必须“法定”是有根本区别的。如民法、刑法等，国务院是无权制定实施细则的。而税收、预算问题，法律明确国务院可以制定实施细则，只有这样才能保证“预算法定”、“税收法定”等具体落实。二是我国是最大的发展中国家，各地经济社会发展不平衡，各种各样自然灾害经常发生，必须给国务院一定的财权，以便于对一些紧急的事项及时处置，否则会耽误大事。

责任编辑 张小莉