法院经费管理属于司法行政事务的范畴。一直以来，法院经费管理体制改革问题都是我国司法体制改革的重要内容，也是法律界和理论界关注的热点。继2008年中央深化司法体制和工作机制改革将法院经费管理体制由“分级管理、分级负担”调整为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“省以下法院、检察院人财物统一管理”的改革要求。省以下地方法院经费统一管理改革，是我国法院经费管理体制的一次根本性改革，是统筹我国国情和国际经验做出的重要决策，将对保障法院依法独立公正行使审判权、促进司法公正、推进依法治国产生重要影响，中央各相关部门正积极推进改革试点工作。虽然中央对于省以下地方法院经费由省级政府财政部门统一管理已提出明确要求，但目前仍不时见到各种文章，对此项改革提出各种争论乃至质疑。本文从法院经费管理的国际比较研究出发，结合我国实际国情对我国法院经费管理体制改革进行探索，并对我国未来法院经费管理体制改革进行辨析。

一、主要发达国家法院经费管理体制类型

纵观世界主要发达国家，法院经费管理主要分为三种类型：一是国会管理类型，以美国与日本为代表；二是司法部管理类型，以德国与法国为代表；三是独立机构管理类型，以英国为代表。

（一）美国与日本国会制类型

美国由国会领导下成立的联邦司法委员会负责管理联邦法院的经费预算，预算方案只是递交给总统管辖下的管理和预算办公室，管理和预算办公室并无权限审核或修改联邦司法委员会的预算方案，只是负责将司法委员会的预算方案包括在总统的预算中，最后一并递交给国会批准。该预算方案通过后，直接由联邦司法委员会的下属——联邦法院行政管理局，负责经费的具体运作。

与美国的联邦法院经费管理体制相同，日本的法院经费管理也是由国会领导下成立的最高法院事务总局管理。高等法院以下法院设立事务局和事务科。事务总局、事务局和事务科的成员由具备法官资格的人组成，其职能仅仅负责管理法院的司法行政事务。

（二）德国与法国司法部类型

德国法院经费体制实行联邦和州两级负担和管理体制。中央一级即联邦政府承担联邦各法院的经费，州政府则承担州各法院的经费。德国法院经费统一由联邦和州司法部管理，司法部是联邦和州政府的司法行政机关，其享有对法院、检察院的司法行政事务的管理权。

法国法院系统主要由普通法院系统和行政法院系统组成。法国法院的司法行政工作主要由司法部负责。最高法院的司法行政工作直接由司法部负责。上诉法院及其以下法院的司法行政工作由司法部长委托上诉法院院长负责管理，上诉法院院长对司法部部长负责。因此，从总体上说，法院的经费工作由司法部统一管理。

（三）英国独立机构类型

英国法院的司法行政事务是由宪政事务部管理，2003年成立的宪政事务部，代替法律大臣且结束了法律大臣集法官、上议院议长和内阁部长于一身的时代。英国法院经费受到议会和宪政事务部的监督与控制，皇家法院司是宪政事务部的一个机构，并全面负责法院预算，故受其监督与管理。议会作为法院经费的批准机关，法院预算也在其监督范围之内。依据《财政管理方案》，财政部通过英国的公共开支政策对所有政府部门的经费开支进行监督与控制，其中同样适用宪政事务部。

通过综合归纳这三种类型，可以发现它们的共同特征为法院预算的独立、法院经费管理与法院审判相分离和法院经费体制的法治化。法院经费或由司法行政机关管理，或在国会（议会）的领导下由办事机构管理，没有法院自己独立管理的范式。法院司法行政事务有法院外部分离和在法院内部分离两种方式。总的来看，外部分离的较多，如英国、法国、德国、澳大利亚、南非、埃及。内部分离的方式较少，有美国、日本、韩国和俄罗斯。

二、我国省以下地方法院经费管理体制的选择和辨析

目前，按照中央关于省以下地方法院经费统一管理的要求，法院经费管理体制改革正在推进。对于我国省以下法院经费管理体制的争论，主要集中在法院经费应由谁来管理。笔者认为，法院经费保障选择何种体制，除参考国际经验外，还应立足我国实际，坚持理论创新和制度创新。集中当前理论界、实务界的意见，主要有三种方式。

（一）由“第三方”管理

持这种意见的主要是理论界人士。这种观点认为，纵观世界上主要国家的法院经费保障体制，都是“第三方”来管理的，我国也应该考虑由司法行政部门管理法院经费。一是有利于法院经费保障的独立性，避免司法行政权影响司法权，进而影响法院依法独立公正行使审判权；二是有利于法院内部人员结构的优化，减少法院司法行政管理人员，提高司法效率。

对这种方式，笔者认为，这应是我国法院经费管理体制改革的长期目标。但目前，我国实行由“第三方”管理法院经费，尚不具备实施条件。一是事权与支出责任尚未匹配。司法权是中央事权，法院经费应由中央财政予以保障。但外部由于我国各地经济发展很不平衡，差距较大；内部由于法院自身改革滞后，冗员较多，效率低下（据2012年数据，我国法官占总人口比例是日本的6倍，英国的16倍，而平均每名法官审结案件却远落后于发达国家），因此，法院经费由中央财政保障在短期内尚无法实现。二是目前我国司法行政部门承担的职责除司法考试外，其余均非司法行政事务。司法行政部门职能转变尚需较长时间。

（二）由省级法院管理

这种观点认为应由省级法院管理市县级法院经费，在预算管理体制上，将省级法院作为一级预算单位，市、县法院作为二三级预算单位，经费预算申报、拨付、执行均通过省级法院实现。主要考虑是发挥省级法院的工作积极性，加强对下级法院的监督管理。

笔者认为这种方式弊端明显。此次省以下法院经费管理改为省级统一管理，去除了法院经费保障的地方化。但如果将市县法院在经费管理上作为省级法院的下属单位，在实现法院经费去地方化的同时，由于下级法院的经费活动均需通过上级法院，必然强化上级法院对下级法院的管理权，导致法院系统本身的行政化倾向，从而影响下级法院的“审判独立”，无法实现市、县法院依法独立公正行使审判权。在原来“分级管理”体制下，上级法院对于下级法院经费也并无管理权，如果改革后市县法院成为省级法院的下属单位，不仅达不到依法保障法院独立行使公正审判权的改革目的，而且由于在消除地方干扰的同时加重了法院内部的行政干扰，某种程度上是一种制度倒退。从深层次讲，之所以会出现省级法院管理省以下法院经费这种观点，主要原因是我国法院系统长期以来存在“上级法院管理下级法院”的行政化观念以及审级独立精神的缺失。

（三）由省级财政部门直接管理

目前探讨较多的是由省级财政部门直接管理省以下法院经费，即市、县与省级法院一样，均作为省级政府财政部门一级预算单位，按照预算管理规定，向省级财政部门编报预算，预算资金通过国库集中支付系统拨付。

对于这种方式，笔者认为其优势在于市县法院在去除法院经费保障地方化的同时，由于省、市、县法院都平行作为省级一级预算单位，处于“平等地位”，能有效避免上级法院对下级法院在经费管理上的限制和干涉，摒弃法院经费保障行政化问题，是现阶段省以下法院经费管理体制改革的最优选择。尽管这种方式未实现法院经费“第三方”管理，但在我国现实情况下，将影响省以下法院依法独立公正行使审判权的经费管理方面的因素压缩到了最低，是目前所能做出的最优设计。这种管理方式，对法院固有的上下级观念是一种冲击。在实施时需考虑我国某些现实因素，做好顶层设计，才能减少阻力，顺利推进。

三、我国未来法院经费管理体制的探索

我国作为一个单一制国家，司法权是中央事权，各地法院执行统一的法律，代表国家行使审判权。因此，从长远看，司法机关人财物应该由中央统一管理和保障，世界上各主要国家也普遍实行由国家或者某一个专门机构统一管理司法人员、经费等司法行政事务。随着法院系统改革的深入和我国经济社会的发展，未来我国应实行法院经费的中央统一保障。同时，从国际经验和我国实际情况看，未来将法院包括经费管理在内的司法行政事务交由司法部管理较为合理。

（一）从法院自身改革需要看经费管理需由专门机构“外包”

目前，我国法院自己管理司法行政事务，除经费保障有关工作外，还有民事执行和部分刑罚执行，对法官人选的考察与推荐以及现任法官的派遣、考评、晋升、福利、保护，对法官系列以外人员的管理，包括法院行政人员、辅助人员的编制、工作分配、考评、福利等；司法系统以及具体法院的机关事务管理等。由于要管理司法行政事务，法院内部一般都设有财务、人事、纪检、监察、法警等机构，机构设置重叠，职能交叉，导致行政管理人员和工勤人员比例过大，编制膨胀，经费不堪重负。据2013年全国法院队伍建设会议公开披露的数据，2013年全国法院共有法官19.6万人，占法院编制总人数的58%，其余42%除了部分司法辅助人员，司法行政人员占了很大比例。我国法院队伍有接近一半的人不从事审判业务，直接或间接地冲击和排挤了审判职能，并导致法院运行不畅，效率低下。2013年我国法院审结、执结案件1295万件，以全国法官人数计算，平均每名法官审结、执结66件，人均办案量相当于美国法官的1/8，日本法官的1/7，效率远远落后于主要发达国家，法院内部管理体制的改革已是刻不容缓。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已提出“改革司法机关人财物管理，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”，为下一步法院经费管理体制改革指明了方向。我国法院包括经费管理在内的司法行政事务将会有一个专门的机构来负责和管理，这样不仅有利于法院审判效率的提高，也有利于法院审判职能的充分发挥。

（二）从国际经验和我国历史看交由司法部管理比较合适

前已述及，法国、德国等国家的司法行政事务由司法部管理。在我国历史上，司法部也曾管理包括法院经费在内的司法行政事务。建国初期的法院是“小型”、“裁判型”的，法院司法行政事务由独立的、专门的司法行政机关负责。1957年司法行政机关撤消以后，法院司法行政事务交由法院负责。1979年司法行政机关恢复重建至1982年机构改革，又由司法行政部门负责法院司法行政事务，具体有：人民法院的设置、人员编制、办公机构；管理和培训司法干部；协同有关部门，管理政法院校，培养各类司法专业人员等。1982年机构改革以后，法院司法行政事务才交由法院自己管理。因此，综合考察国际经验和我国司法部历史，未来我国法院经费由中央统一保障后，法院经费交由司法部管理比较容易过渡。

责任编辑  张小莉