佛山市地处珠江三角洲腹地，常住人口729.6万人，其中户籍人口381.6万人，外来人口接近一半。近年来，佛山市通过深化行政体制综合改革和农村综合改革，创新社会管理，加大财政投入，在保障城乡统筹、区域同步的基础上，加快基层公共服务设施建设，创新基层基本公共服务管理机制，将基本公共服务延伸到村（居），同时不断扩大基本公共服务覆盖面，将流动人口纳入基本公共服务均等化范围，稳步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口的扩展。

以“政经分离”为切入点，探索社会管理新路径

新型城镇化的内涵，不仅在于建设形态的城镇化，更在于治理机制的城镇化。“政经分离”、提升农村社区服务、“村改居”……沿着佛山市一系列改革的脉络，可以看到“统筹城乡发展”这一战略正促使佛山形成城乡同发展、共繁荣的局面，为城乡居民共享发展成果奠定了坚实基础。

佛山市南海区的农村改革历来走在广东乃至全国前列，上世纪八九十年代，南海被定为全国农村改革试验区，以推进农村股份制改革而闻名，这实际上是南海农村的“一次革命”。而放眼全市，佛山乡镇企业的蓬勃发展更推动了农村工业化、城镇化的发展，随着城市化进程不断加快，村组两级的集体资产不断增值。

“在南海这个农村经济高度发达的地区，许多村的年集体收益过千万元，但常住人口中真正从事农业的已是少之又少，许多所谓的‘村’其实早已不是农村。同时，口袋鼓起来的南海村民对物质文化生活、市政设施、村居环境的要求也越来越高，他们不再满足提供简单的公共服务。”佛山市财政局局长黄福洪介绍说。

针对当地工业化城镇化程度较高、外来人口较多、集体经济实力较强等特点，佛山市从南海区开始，以推行“政经分离”为突破口，以“统筹城乡发展、强化基层党建、推进自治共治、创新集体经济管理”为目标，大力推进基层治理体制机制和方式方法的改革创新，并通过提供城乡公共服务均等化这样一场深刻变革，不仅让农村人口从生产生活方式上真正成为地地道道的城市居民，还让他们享受到延伸至农村的现代城市服务。

岗社区位于南海区桂城街道中心城区，由原东约、南约、西约、北约四个社区合并而成，下设四个经联社。原“四约”都早已融人中心城区，居民收入以工商业为主，生活方式、居住环境也早已城市化。由于单个社区地域面积小、人口少，公共服务难以形成体系，于是佛山市南海区提出将四个“麻雀社区”合并成岗社区，并成立社区党委，设立岗社区居委并建立社区服务中心，保持原有集体经济组织不作调整。

南海区委常委、常务副区长，时任财政局局长刘涛根介绍说，“传统农村管理体制的一大特点是‘政经’混合，村党组织、自治组织和集体经济组织三位一体，村党组织书记一般兼任村委会主任和经联社长，既经营集体经济，又搞公共服务，同时兼顾党建。珠三角各类企业遍布城乡，流动人口众多，村民（包括外来务工者）数倍于社员股东，两者在身份及利益取向上存在巨大分歧，同时农村的群体利益多元，治理结构复杂，容易导致管理失序和服务失效。”为此，南海区建立起以“党组织为核心、自治组织为主体、集体经济为支撑、社区服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径”的农村基层建设格局，通过整合资源、完善功能、提升服务，构建起城乡一体的社区服务均等化、社区建设标准化新体系。

一是推进基层治理重构。村（居）党组织、自治组织和集体组织从选举资格、组织功能、干部管理、账目资产和议事决策五个方面进行分离，全面理顺基层各组织关系：社区党组织负责开展党务、政务、服务和监督工作，村（居）委会回归自治，发挥枢纽型组织的功能，经联社、经济社等集体经济组织负责集体资产的经营管理。三大组织回归本位，实现了村居自治职能（含社会管理职能）与集体经济管理职能相分离、村居民身份和社员股东成员身份相分离。

二是推动社区共融共享。过去，村居民享受的公共服务与户籍及社员股东身份挂钩，外来人员或非股东居民大多被排除在部分公共服务之外。“政经分离”明晰了居民和社员股东的身份及权益边界，使公共服务与集体经济组织成员资格脱钩，为外来人员和非股东居民享受均等基本公共服务创造了条件。以南海区为例，2011年起将所有村居纳入全区规划发展体系，对156个“城中村”实施“村改居”，加快了城镇化和城乡发展一体化步伐。同时，按照“一社区一中心”模式建设社区服务中心，并实行“统一服务标识、同一项目设置、统一运行流程、统一服务规范、统一资源整合”的标准化建设，在所有村居建成278个社区服务中心及覆盖区、镇街和村居的三级行政服务体系。刘涛根介绍说：“社区服务中心作为政府公共服务在社区的延伸平台，承担人口户籍、社会治安、国土规划、计卫环保、社保民政、工商就业、法制维权、流动人口和房屋出租等综合管理服务近300项行政审批事项和社会管理业务。”此外，南海区还倡导网上办事，建成区、镇（街道）、村（居）三级网上办事大厅，80%的审批事项可在网上办理。农村社区居民实现了与城市居民同等的“四个不出社区”，即生活服务不出社区、文体活动不出社区、医疗保健不出社区、矛盾调解不出社区。

三是强化村居自治共治。针对村居自治功能弱化、社会协同参与不足的情况，引导村居成立社区参事会、理事会，扩大各类群体对村居重大事项决策的参与和监督，组建社区综合事务监督委员会，健全居民对村居政务、财务的监督。如南海区成立了“街坊会”、“邻里中心”等民间组织，开展互助服务；打造“家·南海”社会服务平台，汇聚社会资源，针对不同群体开展不同服务，让“新南海人”感受社区温暖；发展社工队伍，构建“社工+义工”的社区志愿服务体系。刘涛根介绍道，“近年来南海还积极培育社会组织，并向其转移部分社会管理职能，向社工机构购买居家养老、残疾人服务、法律援助等各类专业化服务。目前已建成社会组织孵化基地10个，社会组织数量超过1200个，培育本土社工机构18个。”

四是创新集体经济监管。村级集体经济在提供农村公共产品、增加农民收入等方面起着重要作用。针对农村“三资”（资金、资产、资源）分布散、监管难、纷争多等问题，通过构建透明公开的集体资产管理交易体系，从源头上减少矛盾纷争。如南海区全面建成集体资产管理交易平台、财务监管平台和股权交易平台，规定集体经济组织所有的资产交易必须进入平台进行公平公正公开的交易；所有集体资产、合同、账目等必须纳入财务监管平台进行实时在线监管，实现了集体资产阳光交易和集体财务透明管理。

推动民生事业均衡发展

基本公共服务均等化核心就是民生。通过农村社区建设，将医疗卫生、社会福利、文化教育等公共服务，青少年教育、长者支援、困难家庭帮扶等志愿服务，以及农资超市、便民超市等市场化便民服务等延伸至农民身边，整个城乡社区服务项目包揽了行政服务、法律维权、商业购物、婚育保健、家政服务、文化教育等七大系列，建立起公益性和社会化服务相结合的服务体系。在此基础上，佛山市坚持事权下放、财力下沉，不断加大转移支付力度，优化调整支出结构，着力推动城乡民生事业均衡发展，确保城乡教育均等，推进公共医疗城乡一体化，实现社会保障全覆盖。

以公共教育为例，佛山市制定了涉及学前教育、义务教育、职业教育和特殊教育等多个教育领域的政策，推动形成不分城乡、不分户籍的教育均衡发展体系。如在学前教育方面，通过建立学前教育补贴制度和学前教育生均公用经费制度，对学前教育进行财政性补助，逐步建立起不分城乡、不分户籍，由政府、家庭、社会三方合理承担的办园成本分担机制。义务教育方面，逐步将义务教育对象扩展到所有在校学生，大幅度提高义务教育保障水平。佛山市财政局局长黄福洪告诉记者，“目前佛山市城乡义务教育公用经费拨款标准达到小学每生每年950元，初中每生每年1550元。2013年起，佛山市免费义务教育已实现100%对公、民办学校在校生全覆盖，惠及义务教育阶段在校生65.8万人，其中非户籍学生约30万人，即非户籍生与户籍生比接近1：1。”

公共医疗卫生服务方面，建立了覆盖城乡的公共卫生保健制度，并发展起医疗网络完善、医疗服务项目齐备、公共卫生服务优质高效的服务体系。2013年12月，佛山市打造的官方微信“健康佛山”上线，其中预约挂号流程简单方便，1分钟便可以完成。这是国内政务服务类微信中第一个实现预约挂号的公众微信。2014年7月，佛山市中医院和市人民医院先后上线运行移动服务平台，市民只需登录手机微信，便可选择科室医生预约挂号，还能通过微信支付挂号费和就诊费。

医疗保险制度率先实现“城乡一体化”。黄福洪说，“无论职工医保或居民医保，住院医保或门诊医保，佛山市在基本医疗保障制度设计上已无城市地区与农村地区之分。”职工基本医疗保险已实现市级统筹，全市职工医疗保险实现征缴、待遇、管理、基金核算等全方位的统一，并且不分户籍与非户籍，皆可参加基本医疗保险，已基本实现“全民医保”。此外，佛山市居民医保享受财政补助的覆盖面也不断扩大。2014年5月，佛山市人力资源和社会保障局、财政局、教育局、流管办联合下发的《关于佛山市异地务工人员随迁子女参加居民医保享受财政补助的通知》，对符合条件的异地务工人员随迁子女参加居民基本医疗保险进行同等财政补贴，补贴资金由参保人所在区财政承担。结合已实施的新农保和城镇居民社会养老保险制度，将全体城镇居民纳入社会养老保险范畴，形成城乡居民社会养老保险制度。截至目前，全市农村居民纳入保障覆盖率已达到100%。