时间:2019-10-25 作者:刘莹 (作者单位:湖南商学院经济与贸易学院)
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摘要:
氮氧化物(NOx)是造成大气污染的主要污染源之一,也是直接导致臭氧破坏、空气污染的重大因素。2012年我国氮氧化物的排放量达到2337.8万吨,超过了二氧化硫的排放量,居全球首位。氮氧化物排放控制问题已经成为我国大气污染控制中一个不可再回避的现实问题。综观OECD(经济合作与发展组织)国家对氮氧化物排放的管理与控制,无论是从税制的设计还是从实施的成效来看,瑞典都是其中的典范。
一、瑞典氮氧化物排放税的制度设计
(一)制度设计的难点
一是与二氧化碳和二氧化硫的排放主要依赖于燃料燃烧过程中产生的碳和硫不同,大部分氮氧化物的排放是通过存在于空气中的氮发生化学反应而产生的二次转化。因此在实践中可以根据碳和硫的排放量征税来限制二氧化碳和二氧化硫的排放,但是对氮氧化物排放的控制则需要采取不一样方法。此外,不同企业氮氧化物的排放因其采用的燃烧技术和对燃烧设备的维护不同亦存在着显著差异。二是氮氧化物减排的成本差异较大,因不同的生产商、经济规模和发展速度而不同,因此,基于市场的政策工具需要具有一定的灵活性。三是采用经济手段减排面临“两难”困境。一方面,税率过低,形成不了有效的威慑,达不到减排效果,另一...
氮氧化物(NOx)是造成大气污染的主要污染源之一,也是直接导致臭氧破坏、空气污染的重大因素。2012年我国氮氧化物的排放量达到2337.8万吨,超过了二氧化硫的排放量,居全球首位。氮氧化物排放控制问题已经成为我国大气污染控制中一个不可再回避的现实问题。综观OECD(经济合作与发展组织)国家对氮氧化物排放的管理与控制,无论是从税制的设计还是从实施的成效来看,瑞典都是其中的典范。
一、瑞典氮氧化物排放税的制度设计
(一)制度设计的难点
一是与二氧化碳和二氧化硫的排放主要依赖于燃料燃烧过程中产生的碳和硫不同,大部分氮氧化物的排放是通过存在于空气中的氮发生化学反应而产生的二次转化。因此在实践中可以根据碳和硫的排放量征税来限制二氧化碳和二氧化硫的排放,但是对氮氧化物排放的控制则需要采取不一样方法。此外,不同企业氮氧化物的排放因其采用的燃烧技术和对燃烧设备的维护不同亦存在着显著差异。二是氮氧化物减排的成本差异较大,因不同的生产商、经济规模和发展速度而不同,因此,基于市场的政策工具需要具有一定的灵活性。三是采用经济手段减排面临“两难”困境。一方面,税率过低,形成不了有效的威慑,达不到减排效果,另一方面,税率过高,会遭到相关受影响企业的强烈反对,降低企业竞争力,并使相关企业陷入竞争劣势。四是实施氮氧化物减排机制必须对企业实施直接、持续的监测。但是对于小企业来说监测成本高昂,由此对小企业免税而对大企业征收较高的排放税会导致企业都倾向于经营小规模、效率更低的企业。
(二)排放税与“税收返还”相结合
1.征税对象。1992年1月1日,瑞典开始征收氮氧化物排放税,征收对象为拥有有效能源年产量在5000万千瓦时以上的大型工业锅炉设备的企业,这里的有效能源是指工业锅炉生产的电力、蒸汽或热水,统一折算成兆瓦时为计算单位。最初涉税企业大概为200家。随着监测成本下降,涉税企业的范围进一步扩大。1996年,征税对象扩大到拥有有效能源年产量在4000万千瓦时以上锅炉设备的企业,涉税企业大约为270家;1997年,征税对象又扩大至拥有有效能源年产量在2500万千瓦时以上锅炉设备的企业,涉税企业大约为400家。到目前为止,瑞典所有拥有固定燃烧装置、有效能源年产量在2500万千瓦时以上的企业均需要征收氮氧化物排放税。涉及的行业包括供暖、电力、造纸、化工、冶金、垃圾焚烧、木材加工、食品等。
2.征税标准。瑞典监管部门在综合考虑企业设备老化、减排技术等因素的基础上,在设定征税标准时事先对企业减排成本进行了周密而准确测算,测算出减排边际成本为3—84克朗/千克氮氧化物排放。为给企业减排留下空间,瑞典政府最终将征税标准定为40克朗/千克。当时这一标准约合6000美元/吨,远远超过欧洲其他国家,如法国、意大利、西班牙等,这些国家的税率多在150美元/吨左右。为进一步加大减排力度,自2008年1月1日起征税标准上调为50克朗/千克。
3.企业氮氧化物排放量的核算。企业氮氧化物排放量的核算方式有两种,企业可任选其一。一是由企业自行安装排放量监测装置,按氮氧化物实际排放量征收。监管部门允许企业每月对监测设备进行停运维护,但正常运营时间必须达到95%以上。二是按监管部门的推定排放量征收,推定排放标准为工业锅炉250毫克/兆焦、燃气涡轮600毫克/兆焦。由于推定排放量标准较高,绝大部分企业选择了第一种方式。对企业氮氧化物排放实行强制持续性的监测是这一税制设计的重要特征。企业安装的氮氧化物排放监测装置必须由独立有资质的检查机构(独立检查机构的资质由瑞典技术认证局颁发)每年检查一次,并出具检查报告,以确保设备运营达到监管机构规定标准。
二、瑞典氮氧化物排放税征收的成效
(一)氮氧化物排放量持续减少
根据瑞典环境保护局提供的数据,从排放税开始征收的1992年到2010年,被征税企业生产每单位有效能源的氮氧化物排放量下降幅度超过了50%;同时,数据显示这段时期内涉税企业总的氮氧化物排放量保持相对稳定,但其有效能源产量却在翻番。
在瑞典,氮氧化物排放税是作为量化排放标准的补充工具推出的。但是事实证明,只是达到所要求的减排量并不够有效,实践中排放税比排污标准的效果更好。瑞典环保局在针对1997年至2001年间73家涉税企业进行调查后发现,到2001年所有企业都达到了减排的数量限制标准,但是氮氧化物排放税为这些企业进一步将排放强度降低到数量限制标准以下提供了激励。这些企业实际排放强度平均低于设定减排量化标准40%。
(二)激励创新
瑞典氮氧化物排放税的设计从两个方面刺激了企业对新技术的需求:一是“税收返还”,这一制度促进企业竞相采取措施将生产每单位能源的氮氧化物排放量降至最低;二是要求安装设备对氮氧化物排放量进行持续的监测。这些都推动了与预燃、燃烧、燃烧后、监测以及燃烧效率等环节相关的新技术的需求。OECD提供的数据显示:在1992年氮氧化物排放税正式推出时,仅有7%的涉税企业采用了氮氧化物减排技术,一年后这一比例上升至62%,1995年这一比例达到72%。自1988年以来,特别是在1988年和1993年间,有关燃烧和燃烧后技术的专利申请一直持续不断。这段时期密集的创新活动是与1988年氮氧化物排放标准的制定和1992年氮氧化物排放税开征相吻合的。
(三)经济效应
从排污税对行业收支的影响来看,电力、供暖企业为排污费净收入部门,而化学、造纸、木材加工行业为排污费净支出行业。其次,降低了企业的减排成本。由于排污税的征收,到1996年,每减少1千克氮氧化物排放的平均成本是7.5克朗。针对1992—1996年间114家涉税企业的调查发现,大约有三分之一的企业减排成本为零或者成本非常低。第三,对企业竞争力的影响。在征税之初,瑞典当局对涉税企业设置了有效能源生产水平的限制,低于这一水平的企业免税,以降低高昂监测成本对企业竞争力的影响。随着成本更低的测量技术的发展,这一限制水平在逐渐降低,涉税企业的范围逐步扩大,这说明与之相关的竞争力问题对于企业来说已经微不足道了。
(四)社会效应
“税收返还”制度下所征收的排污税除部分用于补偿监管成本外,全部用于补贴企业,这实际上是资金在企业间的再分配,对行业来说几乎没有产生任何净成本,因此也几乎不会影响产品价格,从而体现了“财政中性”的原则。但是“税收返还”制度仍然是一种扭曲的资源分配制度,在此制度下“污染者付费”原则不再适用。
三、对我国的启示
(一)准确测算氮氧化物减排成本,合理制定排污税(费)标准
我国现行《排污费征收使用管理条例》的规定,明显低于国际标准,不能补偿企业的治污成本。在这种制度安排下,企业普遍缺乏减排动力。由瑞典的经验可以看出,合理的排污税(费)标准的制定必须以对污染物减排成本的准确测算为前提。就氮氧化物而言,瑞典的减排成本测算中主要考虑了以下几个部分:一是企业的减排成本,这一部分约占总成本的50%;二是监测成本,约占总成本的20%;三是管理成本,约占总成本的3%,其中2%用于对企业的管理,1%用于瑞典环保局的管理费用;四是氮氧化物减排引起的其他污染物排放增加所产生的社会成本,约占总成本的23%;五是由于实施返还制度造成资源配置扭曲所导致的福利损失产生的成本,约占总成本的3%。可见,合理的排污税(费)标准的制定是各方面综合考量的结果。
(二)探索排污税(费)与返还机制的结合,激发企业减排的积极性
在设定的排污税(费)单位标准较高时,企业不减排将缴纳昂贵的排污税(费);如果减排得力,将获得巨额返还资金,甚至存在正收益,这会直接增加企业减排的动力。火力发电和工业锅炉炉窑排放是当前我国氮氧化物排放的最大来源,我国可以借鉴瑞典的经验,在该领域探讨引入排放税(费)和收费返还相结合的机制,提高企业减排的积极性。
(三)重视排污税(费)制度安排对技术创新的激励作用
排污税(费)可以对技术创新起到直接和间接的推动作用。直接推动作用主要体现在一方面政府可以利用税费减免或税费返还的方式直接鼓励和支持企业进行技术创新,另一方面政府也可以直接将部分税费收入投入到绿色技术的研发中,为企业的技术创新提供外部支持。间接作用则因税费负担高低而存在差异。税费负担较低,会导致企业主动进行技术创新的动力不足;税费负担加重时,企业为消化相应的上升成本,会主动增加技术引进和研发投入,借助技术创新来提高资源的开采和利用效率,减少污染排放,从而提高市场竞争力,拓展利润空间。我国应充分利用排污税(费)对技术创新的这种推动作用,促进形成一个有利于绿色发展的循环机制。
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