时间:2019-10-25 作者:徐德华 (作者单位:中国人民银行宁波市中心支行)
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摘要:
积极稳妥有序地开展农村土地承包经营权流转,进一步激发农业经营主体动力活力,是提升农村土地综合效益的重要内容和手段。本文结合浙江省宁波市实际情况,从财政金融视角考察相关政策对农村土地流转支持情况及不足之处,并提出完善社保机制、发挥财政补贴引导作用、提升金融手段支持、拓展农村土地流转范围等相关建议。
一、近年宁波市农村土地流转的基本情况
宁波市属东部经济较发达地区之一,农村土地流转工作起步较早。据统计,截止2013年末全市农村家庭承包经营土地面积共计239.5万亩,其中流转土地面积145.3万亩,同比增长1.4%,占比60.67%。其中,从经营规模看,10—50亩及100亩以上占比最大,分别占34.41%和38.82%;从主业品种看,大多用于粮食生产和水果蔬菜,分别占39.23%和28.42%;从流转期限看,5年以下及5—10年占比最大,分别占51.00%和28.42%。2008年至2013年,全市农村土地流转平均增长3.01%。从调查情况看,宁波市农村土地流转的主要特点如下:
农村土地流转日渐成熟稳定。2008年至2013年,宁波市农村土地流转面积每年同比增速均不超过7%,尤其近年来同比增速稳定在1%—2%之间。与此对应的是,2005年至2007年,全市农村土地流转面积同...
积极稳妥有序地开展农村土地承包经营权流转,进一步激发农业经营主体动力活力,是提升农村土地综合效益的重要内容和手段。本文结合浙江省宁波市实际情况,从财政金融视角考察相关政策对农村土地流转支持情况及不足之处,并提出完善社保机制、发挥财政补贴引导作用、提升金融手段支持、拓展农村土地流转范围等相关建议。
一、近年宁波市农村土地流转的基本情况
宁波市属东部经济较发达地区之一,农村土地流转工作起步较早。据统计,截止2013年末全市农村家庭承包经营土地面积共计239.5万亩,其中流转土地面积145.3万亩,同比增长1.4%,占比60.67%。其中,从经营规模看,10—50亩及100亩以上占比最大,分别占34.41%和38.82%;从主业品种看,大多用于粮食生产和水果蔬菜,分别占39.23%和28.42%;从流转期限看,5年以下及5—10年占比最大,分别占51.00%和28.42%。2008年至2013年,全市农村土地流转平均增长3.01%。从调查情况看,宁波市农村土地流转的主要特点如下:
农村土地流转日渐成熟稳定。2008年至2013年,宁波市农村土地流转面积每年同比增速均不超过7%,尤其近年来同比增速稳定在1%—2%之间。与此对应的是,2005年至2007年,全市农村土地流转面积同比增速分别高达23.2%、26.7%和24.7%。由此可见,宁波市农村土地流转经过此前多年快速发展已日渐成熟,农地流转面积逐渐趋于稳定。
农村土地流转方式较多样化。农村土地流转包括转包、租赁、互换、转让、入股等方式。2013年末宁波市已实现流转的土地中,采用转包、租赁、互换、转让、入股流转的分别占53.15%、44.02%、0.62%、0.83%和1.38%,这说明随着宁波市农村土地流转日渐成熟,土地流转方式日趋多样化。
坚持市场运作与政府推动相结合。在宁波农村土地流转中,土地流转价格主要由转出入双方协商确定,流转土地用途也主要根据土地使用者市场化经营需要确定等,因此土地流转运作具有明显的市场化特征。与此同时,宁波各级政府及相关部门则主要负责出台措施鼓励农村土地流转加快发展,2013年底全市已有128个乡镇、2218个行政村分别建立土地流转服务中心和土地流转服务站,全面帮助开展农村土地流转工作,分别占全市乡镇和行政村总数的94.12%和78.30%。
农村土地流转效益较为明显。一是促进农业规模化经营及农业产业结构调整。随着农村土地逐渐向种养能手、龙头企业集中,不仅增加农业生产效益,而且促进农业产业结构调整升级。目前宁波市粮食和经济作物种植面积之比已从2005年的50:50升级调整为40:60左右。二是农村土地流转有利于促进农村剩余劳动力向第二、三产业转移,在解放农村富余劳动力的同时拓宽农民增收渠道,增加农民收入。三是间接带动社会主义新农村建设,加强农村基础设施建设。
二、财政金融合力助推农村土地流转
(一)对农村土地流转给予财政补贴且力度逐步加大。2008年至2013年末,全市累计安排财政补贴资金3.8亿元,年均增长近8%。资金补贴用途及补助标准主要包括:一是每年安排200余万元财政补贴资金直接用于支持农村土地流转工作;二是支持农业规模经营,每年安排3000万元用于农业产业基地建设;对龙头企业技改项目按技改投资审核数12%给予补助等;三是扶持发展土地股份合作。对入股面积300亩以上且合股期限10年以上的农业股份合作社,给予5万元一次性补助等;四是对村级土地流转服务机构给予补助。对农村土地流转5年以上的,按续签或新签合同给予15—230元/亩不等的补助。
(三)积极发挥金融的杠杆作用和引导效应。一是对部分农业贷款给予风险补偿或贴息补助。对欠发达的市、县及乡镇农业贷款,按贷款总额1%给予补偿,对符合条件的农业龙头企业技改项目按贷款利息6%给予补助等。二是积极支持政策性农业保险,如鄞州区每年拨款900多万元用于组建“政策性农业保险共同体”。三是政府部门与商业银行合作推出金融产品,作为鄞州区支持“三农”事业发展主要金融机构之一的鄞州银行,与区农林局、区劳动和社会保障局合作推出小额农户担保贷款、农民自主创业贷款等产品,已经累计发放贷款6.5亿多元,涉及农户5200余家。
(四)提升金融对农地流转的支持作用。一是积极支持农业龙头企业及农村特色产业做大做强,宁波市要求对相关企业信贷投放年均增长10%以上;二是鼓励扩大或者开发适合农户及农业企业的金融产品,如农户联保贷款、农产品仓单质押贷款、林权质押贷款等;三是积极支持农村基础设施及农村现代流通体系建设,要求农村金融机构应主动介入效益好的农村城镇化项目,将传统农业生产信贷服务延伸到农产品加工、运输、消费等领域;四是创新推广农户小额信用贷款,加大对失地农民自主创业的资金支持。
三、存在的主要问题
(一)相关财政补贴支出结构不合理,效益待评估。一是补贴资金用于工作经费比重过大,实际用于农业生产及相关支出的比重较小。2013年宁波市农村土地流转及规模经营专项扶持资金近一半被用于工作经费,实际用于支持企业经营发展的较少;二是财政补贴资金大多间接化地支持农业规模化经营,直接支持资金规模、比例待提高,如补贴资金中很大部分用于农科示范项目建设、农科技术知识培训;三是在补贴对象方面还存在偏向国有集体单位、事业性非盈利性单位及农业系统内单位的特点,不利于调动民资的积极性。
(二)支持农地流转财政补贴管理机制不甚完善。一是财政预算还缺乏严肃性,集中表现在人为因素调整变更相关预算情况,导致部分农村土地流转扶持资金不能及时足额到位;二是财政资金补贴中间环节较多,申请获得资金补贴程序较为复杂,容易造成财政补贴预算执行缓慢且收支不平衡等问题;三是缺乏支持农地流转财政补贴资金运用跟踪评估反馈机制。
(三)国有、股份制银行对农地流转支持相对不足。从宁波市银行业机构支持农村土地流转情况看,总体上还是以农村合作金融机构、农业银行为主,其他国有银行及股份制银行较少涉及。邮储银行尽管机构分布较广,但受业务范围、服务能力等因素影响,其金融支持作用有限。
(四)现有金融产品未能充分满足农村土地流转需要。据调查,目前商业银行业机构涉农贷款普遍存在额度低、期限短等特点,农村土地流转引起的资金需求远高于农业贷款增速。据了解,目前宁波市因农村土地流转引起的资金缺口每年估计高达7500余万元。银行贷款对担保品要求过高,涉农企业或农户普遍缺少合适抵押品。此外,农业保险机制存在缺陷,主要表现为开办农业保险业务的保险机构过少、相关保险品种较为单一、农业抗风险能力较差等。
四、政策建议
(一)进一步健全完善“失地”农民社会保障机制。农村土地流转后,很多农民将较长时间成为“失地”农民,鉴于目前农村居民社会保障水平与城市居民相比存在较大差距,建议进一步健全完善农村居民在医疗、养老及失业等方面的社会保障机制,对因为土地流转而“失地”的,可以参照城市居民社保标准享受同等待遇,同时要加强再就业培训,提升其再就业能力。
(二)充分发挥财政补贴的引导作用。鉴于财政补贴资金的公共性、有限性,建议注重发挥财政补贴的示范引导作用。一是补贴要直接,可参照国外主要对农场主等经营主体直接补贴的做法,加大直接补贴比重;二是增强财政补贴公平性,即不因企业或单位性质差异而不平等对待,以带动全面参与农业规模经营,从需求角度促进农村土地流转;三是简化补贴手续,增加补贴透明度。
(三)完善相关金融服务。在巩固现有农村合作金融机构、农业政策性保险团体支持农业产业发展基础上,应改进完善抵押担保机制,尽快制订具体的农村土地、农产品抵押办法等,要充分挖掘邮储银行金融支持作用,并增加开办村镇银行、小额贷款公司等补充完善农村金融体系,大力发展农业保险,鼓励各财险机构参与开展相关业务等。
(四)拓展农村土地流转范围。具体而言,可结合区域经济特点拓宽农村土地流转概念范围。对临近海域并以海洋养殖为主的地区,可开展海塘滩涂经营权流转;对山地面积较多的地区,可积极开展山地林地经营权流转等。同时,要参照农村一般土地流转中采取的财政补贴及金融措施予以针对性地支持,如制定受让经营权补贴标准,鼓励开展海塘滩涂经营权及林权抵押贷款等。
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