时间:2019-10-25 作者:张强 湛志伟 蒋光超 (作者单位:财政部机关服务局 财政部文资办 中国中化集团公司会计管理部)
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摘要:
十八大以来,新一轮国企改革拉开帷幕,发展混合所有制成为改革的重要内容,部分央企已相继开始了改革试水。然而,结合现阶段情况来看,国有企业进行混合所有制改革面临制度设计、路径选择和政策环境优化等多种新课题,如何有效地解决这些问题成为实务界、学术界和监管部门关注的焦点。
国有企业混合所有制改革面临的主要问题
(一)国有企业与非公资本的有效融合问题
一是目标不一致。国有企业绝大部分具有营利性质,但不以营利为唯一目的,在运行过程中更加注重社会利益和长远利益。非公资本具有明确的所有权主体,同时所有者拥有自主的企业管理和决策权力,追求效益最大化是其生产经营决策的主要动力。国有企业进行混合所有制改革,一方面如果非公资本仅仅成为国有企业附属物,所有的决策权依旧属于国有企业,就会使非公资本丧失投资的积极性与本身的机制活力;另一方面如果混合所有制改革后的国有企业只是一味地追求利润最大化,那么可能偏离经济与社会效益协同发展的改革目标,对经济的综合发展造成不利影响。所以发展混合所有制经济,国有企业与非公资本的有效融合成为改革的关键。
二是领导体制不同。国有企业管理体制虽然经历了多次变革,...
十八大以来,新一轮国企改革拉开帷幕,发展混合所有制成为改革的重要内容,部分央企已相继开始了改革试水。然而,结合现阶段情况来看,国有企业进行混合所有制改革面临制度设计、路径选择和政策环境优化等多种新课题,如何有效地解决这些问题成为实务界、学术界和监管部门关注的焦点。
国有企业混合所有制改革面临的主要问题
(一)国有企业与非公资本的有效融合问题
一是目标不一致。国有企业绝大部分具有营利性质,但不以营利为唯一目的,在运行过程中更加注重社会利益和长远利益。非公资本具有明确的所有权主体,同时所有者拥有自主的企业管理和决策权力,追求效益最大化是其生产经营决策的主要动力。国有企业进行混合所有制改革,一方面如果非公资本仅仅成为国有企业附属物,所有的决策权依旧属于国有企业,就会使非公资本丧失投资的积极性与本身的机制活力;另一方面如果混合所有制改革后的国有企业只是一味地追求利润最大化,那么可能偏离经济与社会效益协同发展的改革目标,对经济的综合发展造成不利影响。所以发展混合所有制经济,国有企业与非公资本的有效融合成为改革的关键。
二是领导体制不同。国有企业管理体制虽然经历了多次变革,但是依然没有脱离“政府行政管理体制”的基本框架,国有企业成为政府行政组织机构的附属单位。非公资本经过几十年的发展,其管理体制发生了一系列的变化,但是依旧没有脱离“家族式管理体制”的基本模式。非公资本“家长制领导体制”造成了其产权具有很强的排他性,从而大幅度地提高了非公资本产权交易成本。而国有企业“政府行政领导体制”的特点使其难以脱离政府的行政干预,难以成为真正市场主体。二者在领导体制层面均具有超经济的特点,这在本质上与市场经济的要求相冲突,与“让市场在资源配置中起决定性作用”这一市场经济的基本原则产生了偏离。
(二)国有企业接纳非公资本的意愿问题
一是非公资本技术创新不足、逐利性强、资金实力不强。非公资本创立初期在技术、人才和信息等方面没有明显优势的情况下,主要选择技术要求相对简单、资金实力要求较低的行业进入,技术发展路径呈现出极强的“拿来主义”。这种行业特点及发展路径直接造成非公资本技术创新力不足、资金实力不强。同时,非公资本具有较强的“逐利性”,存在很强的短期行为倾向。而电力热力生产和供应业、通用和专用设备制造业、非金属矿物制品业、交通运输设备制造业等行业的国有企业投入产出均呈现出对资金及技术实力要求高而资本回收缓慢等特点,这成为非公资本难以参与国有企业混合所有制改革的主要原因。
二是国有企业一些领域与行业开放程度不高。随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台,部分国有企业的投资项目逐渐开始接纳非公资本,但是目前,部分领域的很多国有企业仍然没有向非公资本开放,究其根本原因在于部分国有企业仍希望凭借其占有的政府行政资源对市场形成垄断,享受高额垄断利润。面对这样的利益纷争,非公资本把投资准入方面的问题形象地称之为“玻璃门”与“弹簧门”。另外,并非所有的领域都能够吸引非公资本的参与。现阶段部分国有企业开放的领域呈现出“高耗投入,回报艰难”等特点,“理性”的非公资本当然不会参与其中,即使参与,非公资本仍然面临国有企业“一股独大”的困境,难有真正的话语权,这也就无法真正发挥混合所有制对行业发展的推动作用。
(三)国有资产流失风险
稳步推进国有企业混合所有制改革的政策建议
(一)国有企业混合所有制改革的基本原则
一是以“壮大国有经济、释放企业活力”为目标。国有企业进行混合所有制改革时,要以“国有企业与市场经济高度融合、最大程度释放企业活力”为最终目标。一方面,国有企业通过混合所有制改革,实力要不断地发展壮大,控制力、影响力要不断地增强;另一方面,国有企业混合所有制改革要使国有企业成为市场的独立主体,改革过程中要避免“为混而混”式的改革,将市场规律应用于混合所有制体系,使非公资本真正参与到国有企业的发展过程中去,参与企业的市场决策,充分发挥其运行机制灵活多变、经济效率高的优势。
二是营造“公平、透明、竞争”改革环境。坚持权利平等、机会平等、规则平等的原则,营造公平、透明、竞争的改革环境,这是市场化改革的制度需求。混合所有制改革的关键是要形成促进企业壮大和提升竞争力的机制,但我国市场体系尚不完善,市场的开放性、竞争的公平性和运行的透明度都有待提高,因此从改革环境上迫切需要“公平、透明、竞争”的基本理念,从根本上理顺市场化体制,提高要素配置效率,消灭市场分割和地方保护现象,加快形成统一开放、竞争有序的市场体系,将市场在混合所有制中的资源分配决定性作用落到实处。
三是以“顶层设计与试点探索相结合”为原则设计改革方案。处理好混合所有制改革初期的利益纠葛,自上而下的顶层设计和自下而上的试点探索都必不可少。顶层设计要以试点探索为支撑,若无试点探索,顶层设计无异于空中楼阁,没有根基,难以实现;若无顶层设计,试点探索如同低头拉车,各方利益难以有效协调,改革推进将举步维艰。顶层设计与试点探索相结合,会有效分摊改革的综合成本,即有效提升改革的综合效率。
(二)国有企业混合所有制改革的具体举措
一是转变政府职能,加强资产评估,防止国有资产流失。一方面,转变国有资产监督管理机构职能,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管。通过实行全面预算管理与完善运营代表报告制度,来建立防止国有资产流失、确保国有资产保值增值的良性机制。另一方面,加强资产评估管理。在管理制度制定、执业准则更新、监督法律实施、违法行为处罚等方面加强行政监管;在资格准入和退出、评估能力提升、评估报告鉴定、行业内部监督、违规问题检举等方面加强行业自律。通过行政监管和行业自律,理顺资产评估行业的管理体制,强化资产评估当事人承担的法律责任,防止资产评估成为国有资产流失的合法化手段。
二是完善相关政策,保障非公资本的相关权利。建议加快制定非公资本进入特许经营领域的具体办法,推出非公资本进入特许经营领域的范围、经营形式与期限、申请程序、权利与义务等。同时,开展国资监管体制改革,规范混合所有制公司治理要求,颁布吸引非公资本的相关政策。以法律和规范的制度来消除非公资本隐性准入限制等顾虑,保障非公资本相关权利,促进国有企业混合所有制改革的顺利进行。
三是破除垄断弊端,打破“玻璃门”、“旋转门”。在混合所有制改革过程中,应当加快取消对部分领域的不当准入限制,并真正解决实施中的“玻璃门”、“旋转门”等问题。建议加快对各行业准入的改革研究和实施进度,积极引入竞争推动各行业大踏步前进。同时,进一步深化行政审批制度改革,简化审批程序,全面推行政务公开,加强社会监督,强化责任追究,从思想和机制上打破大局观不强、聚焦利益的行政弊端,提升资源配置效率,促进投资环境的持续提升和优化。
四是分步实施改革方案。建议按照“试点先行、由易到难、逐步深入、分层推进”的原则,按照行业开放必要性和可行性,分别实施改革方案。现阶段可以优先在竞争性领域试点选择合适的国有企业进行混合所有制改革,因其最贴近市场,改革阻力相对较小,而且有利于总结相关改革经验,为第二阶段稳步推进奠定坚实基础。在拥有第一阶段的经验后,逐步扩展到非竞争性领域的国有企业。力争在2020年前,基本完成国有企业混合所有制改革,除国家政策明确必须保持国有独资外,企业实现投资主体多元化,发挥市场在资源配置中的决定性作用。
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