时间:2019-10-25 作者:闫坤 张鹏 (作者单位:中国社会科学院 财政部财政科学研究所)
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摘要:
2014年是落实十八届三中全会改革精神的起步之年,也是确立“国家治理的基础和重要支柱”财政新定位的关键阶段,财政宏观调控政策作为国家基础性的宏观调控工具,也将在继续坚持积极财政政策取向的条件下进行深入的改革和调整。根据我国宏观经济运行的基本状况,以及坚持市场在资源配置中的决定性作用的改革要求,我国财政政策的定位应是:以发挥市场决定性作用为目标的新积极财政政策。
一、新积极财政政策的主要原则
新积极财政政策将以完善市场体系、减少政府干预和促进社会公平作为改革的基本目标,将财政政策手段的运用置于市场的规则之下,在推动市场体系完善的同时,规范政策手段的运用,提升宏观政策体系的前瞻性和科学性,使政策的扩张力和市场的导向力更好地叠加在一起,实现宏观经济调控稳中求进、稳中有为的良好局面。为实现上述政策目标,新积极财政政策需坚持以下规划原则:
第一,增加需求。财政政策在总需求层面要形成支撑,避免宏观经济运行中的总需求波动而带来的系统性风险,同时为全面改革的推进准备相对较好的宏观经济环境和稳定的社会环境。当前,利用财政政策增加总需求的办法不能立足于财政支出规模的扩张,而只能在保持正常财...
2014年是落实十八届三中全会改革精神的起步之年,也是确立“国家治理的基础和重要支柱”财政新定位的关键阶段,财政宏观调控政策作为国家基础性的宏观调控工具,也将在继续坚持积极财政政策取向的条件下进行深入的改革和调整。根据我国宏观经济运行的基本状况,以及坚持市场在资源配置中的决定性作用的改革要求,我国财政政策的定位应是:以发挥市场决定性作用为目标的新积极财政政策。
一、新积极财政政策的主要原则
新积极财政政策将以完善市场体系、减少政府干预和促进社会公平作为改革的基本目标,将财政政策手段的运用置于市场的规则之下,在推动市场体系完善的同时,规范政策手段的运用,提升宏观政策体系的前瞻性和科学性,使政策的扩张力和市场的导向力更好地叠加在一起,实现宏观经济调控稳中求进、稳中有为的良好局面。为实现上述政策目标,新积极财政政策需坚持以下规划原则:
第一,增加需求。财政政策在总需求层面要形成支撑,避免宏观经济运行中的总需求波动而带来的系统性风险,同时为全面改革的推进准备相对较好的宏观经济环境和稳定的社会环境。当前,利用财政政策增加总需求的办法不能立足于财政支出规模的扩张,而只能在保持正常财政收入增长的情况下,优化财政支出结构,严格控制行政事业和服务性支出,加大社会公共产品的保障力度,保障基础设施的建设投入,在增加当期总需求的同时,为未来的经济社会发展打下坚实的基础。
第二,调整结构。这是在经济稳定发展的情况下,“求进”和“有为”的重要内容。调整经济结构既要顺应市场的基本规律,顺势而为,又要积极创造条件,凝聚合力,择机而动。因此,调整结构的财政政策重点是既要通过结构性减税安排来拓展市场空间,发挥市场效力;又要通过补贴和投资引导社会资金流向,分担市场风险,弥补市场的缺失。
第三,提升效率。一是提升市场效率,拓展市场领域,完善市场机制,提升市场价格机制、创新机制的灵敏度和调配资源的能力;二是提升产出效率,近年来我国全要素生产率的提升与要素从农业领域向非农领域转移高度相关,但这种模式的空间已经大幅度压缩,亟需在非农领域内部形成新的产业比较优势和提升企业的产出效率;三是提升政策效率,强化政策执行过程中的统一性和协同性,避免政策措施的目标分散和管理粗放,提高政策配属资金的使用效率。
第四,优化配置。既包括支持和完善市场,以提高市场的资源配置结构和效果,也包括在更大的范围内调动财政资源存量,与新增增量资源一起优化配置。在坚持市场与财政资源各自优化配置的基础上,将市场机制引入到财政资源的配置之中,也即财政和政府的资源配置要在坚持公平正义的基础上,注重配置手段的合法性和效率性,注重政府资源配置与市场资源配置结果的协调统一。
第五,完善市场。一是拓展市场范围,让尽可能多的资源由市场来进行配置,财政要通过税收、引导、补偿和主动引入等手段将更多的资源和要素置于市场环境之中,消除“内部化”的动因,使市场机制发挥效力的空间不断扩大,使政府资源配置的方法在法律框架下和公平公正的原则下逐步市场化;二是弥补市场缺陷,我国的市场运行还存在一系列的影响因素限制其市场效力的发挥,这些因素包括“外部性”因素、垄断因素、公共物品因素和知识产权私权因素等等,要下决心减少行政审批,保持市场统一,控制不合理的歧视性优惠政策;三是消除市场瓶颈,我国市场瓶颈包括基础设施瓶颈、市场避险机制瓶颈、交易促进和保障制度瓶颈以及市场行政分割和设租风险瓶颈等,解决的方法是既要保持政府对基础设施投入的力度,完善基础设施的结构和使用,又要大力完善制度建设和推进管理改革,重点发挥好政府的制度提供职能、市场建设职能和产业监管职能。
二、新积极财政政策的主要措施框架
1.着手对财政政策的运行机制和架构进行研究和改革。十八届三中全会《决定》明确强调:财政是国家治理的基础和重要支柱。这一界定将公共财政体系原来的二元架构调整为三元架构,也即将“政府财政——社会公众”间的简单逻辑关系推进到“政府财政——国家治理——社会公众”的复合关系,财政为国家治理体系和治理能力现代化服务,而国家治理更好地为社会公众服务,避免了因过度陷于微观层面而给财政工作带来的被动。这一关系是现代财政制度的内在特征之一,并要求我们在以下三个方面着力推进:一是支持各预算部门就财政资金的需求规模、使用方式、产出效果展开研究,找到治理的盲区、挖掘政策的潜力、形成科学的机制;二是深入开展财政政策的中介目标体系、规范的政策手段和结构化的调控要求的研究工作,并争取形成税制、补贴、投资和转移支付等领域的标准化手段和中介指标体系;三是以结果为导向开展财政资金使用的评估工作,财政政策从目标、机制和手段上退出微观领域,但对于资金的支出管理仍将延伸到具体的项目,并以结果为导向进行资金使用绩效的评估工作,当然这一评估工作是借助不断完善的绩效评估市场来完成的。
2.积极响应农村土地制度改革,防范地方政府土地出让收入波动风险。十八届三中全会开启了新一轮农村土地制度改革,其中主要包括四个方面的内容:第一,对于农村集体经营性建设用地,允许出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价;第二,对于农村宅基地,要保障用益物权,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让;第三,对于农村承包经营土地,要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能;第四,建立农村产权流转交易市场,完善土地租赁、转让、抵押二级市场。这些改革的逐步推进将影响现行土地市场结构,并改变土地出让收入的分配状况,地方政府的土地垄断权被打破,土地成本上升,净收入规模下降,从而将导致以土地出让收入为还款来源的部分债务出现违约风险。可考虑由中央财政主导建立地方政府债务风险稳定资金,余额滚动并委托全国社保基金运营管理;或与货币当局积极合作,加快市政债的改革进程,明确区分企业债务和政府债务,允许部分到期债务展期或借新债还旧债,以发展和改革来化解风险。
3.完善国有资产管理,约束国有企业和国有资产的投资边界,提高国有资本经营收益的上缴力度,有序退出不合理和不必要的国有资产投资领域。目前,我国经营性国有资产约有7.2万亿元,每年上缴的国有资本经营收益约为1572亿元,远低于上市公司的年度分红水平。可考虑进一步提高国有资本经营收益的上缴比例,形成国有资产对社会和国家的良好回报,支持经济体制改革的进一步深化。同时,还应对部分国有资产启动退出性安排,向社会资本开放市场,并通过国有资产的变现、换股和引进战略投资者提升国有资产的收益水平和竞争能力,通过国有资产的处置所产生的收益主要用于支持中长期的收入分配改革和土地资源的配置改革等,同时,也可以部分用作地方政府性债务管理,形成市场、化解风险。
4.继续保持一定规模的财政赤字,积极引导社会资本,形成一批以先进制造业和现代服务业为投资对象的新投资热点。一是对基础设施和基本公共产品应继续保持投资安排,但应与经济发展和生活需要密切结合,注重建设质量和工程维护,避免基础设施和公共产品的过度损耗,对于能够产生现金流的基础设施和准公共产品,采取股权融资或公私合营(PPP)等多种方式鼓励社会资本的进入;二是积极与市场力量合作组建创业投资基金,鼓励创业投资的环节前移到实验室技术转换和新产品推广阶段,一方面为技术创新和高新技术产业发展积累力量,另一方面形成较高收益但同时具有较高风险的投资热点;三是为企业技术改造和产能扩张提供支持,包括补贴、贴息、担保,可考虑通过对当前各项产业基金整合的基础上,进一步增大资金力量,拓展覆盖领域;四是用足用好国债发行空间,保持政府的直接投资或投资引导能力。
6.促进进出口发展,利用世界经济进入复苏阶段的有利时机,拓展我国出口商品的市场范围,提升我国产品竞争能力,形成进出口协调发展和以贸易完善市场改革的良性循环。一是利用美元汇价波动的有利时机,根据WTO协定和原则的要求,通过出口退税、出口信贷和政府的贸易商业服务等措施推动出口产业扩张;二是立足于扩张生产、提升质量和满足生活需要,完善进口机制,使进口能够与促进国内产业竞争,增强出口产业竞争力和突破国内资源(含中间产品)的瓶颈相结合,促进符合国家产业导向和居民生活需要的产品贸易便利性措施;三是改造和提升加工贸易水平,使我国加工贸易能够楔入国际供应链的核心环节,提升国际分工地位,参与国际战略协作,分享技术外溢效果,形成本身具有的特色竞争优势。
7.完善政府采购体系,改变政府公共服务的提供方式,从政府养人、养事,到政府买事、买服务。目前,我国政府采购的规模每年达到1.4万亿元,但多数采购对象为商品类和工程类,涉及政务和公共服务类的较少。大量的政务和公共服务采用政府养人、养事的方式进行,事业单位和其他服务提供者面临的对象较少,产业渠道较为狭窄,难以促进公共服务的专业化、效率化和产业化。应下大力气推进事业单位改革,转变政务和公共服务的提供方式,形成政府与事业单位和其他服务企业之间的市场通道和市场机制,推动我国政务和公共服务产业的快速发展。
8.稳步推进城镇化的发展,重视城镇化进程中所带来的要素供给效应,科学设计推进城镇化的政策体系,使政府承担的公共成本和非农就业、城镇安居能够有序的结合起来。城镇化可以提供较为充裕的非农劳动力和资本集聚,为城镇非农劳动力的增长和农业深加工产业及其他非农产业的发展积蓄力量,同时,为农村地区的资产流转和生产组织方式转变提供条件。但城镇化的进程不宜盲目求快,要与城镇的容纳能力,非农产业的承载能力和农民再就业的生产技能培训相结合。目前可适度放缓单纯以农民工转移就业的城镇化的步伐(即业的城镇化),集中力量突破农民工居业同地、同城的瓶颈(即居的城镇化),努力启动和拓展城镇户籍人口与新迁入人口之间在教育、医疗、住房、养老等公共服务领域的一体化(即人的城镇化)。着手建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,并开展评价指标和规模标准的研究工作,可考虑率先在部分西部省区开展试点工作。
9.大力促进中小企业发展,支持具有创新性、成长性和持续性的中小企业发展壮大,形成自主创新的坚实基础和产业分工细化的有效载体。一是中小企业市场公平机制建设,除非法律限制或国务院的其他规定,不得限制中小企业参与相关市场竞争,对于企业资格、资质的评选和考核也应制定对中小企业实质公平的规则和原则;二是完善中小企业市场化的评价体系建设,使得中小企业的经营信息相对透明,以消除市场的不信任感,建立对中小企业的企业主和管理团队的终身评价数据库,建立企业信誉和信用评估长效机制;三是为中小企业兼并和并购融资提供便利,包括允许中小企业为完成企业并购发行优先股,或者为中小企业兼并大企业提供临时的金融支持(包括私募基金的准入等)。
10.积极推进多层次资本市场建设,构建实体商品与金融商品的连接渠道,在提升市场效率、促进金融深化的同时,形成有指导性的关键商品的定价权。目前应选择对国民经济影响较大的初级产品来构建现货和期货交易市场,包括煤炭、原油、铁矿石等,同时,应着手稀土等标准合同的建设。此外,按照生态文明的建设要求和我国节能减排的现实需要,也应逐步构建全国性和部分区域性的碳排放权和排污权交易市场,实现环境资源的有偿使用和环保收益的有效实现。
11.继续推进“营改增”扩围,坚持结构性减税的政策思路,降低企业税负,优化企业税制,提升企业的设备投资、改革和产品创新能力。在交通运输业与7类现代服务业全国扩围的基础上,积极总结经验,提前调研、研究和宣传,降低扩围门槛,提升政策效果,适当加速扩围进程,形成政策合力,为整体税制改革和政府与市场关系的调整打开新局面。在下一步的“营改增”改革的扩围中,可考虑采用“两条腿走路”的方案:对于一般纳税人,将以行业为标准,根据既定的扩围计划和方案渐次纳入改革进程,最终在2015年总体上完成“营改增”的扩围改革;对于小规模纳税人,由于其基本处于减税状态,可以制定先期推进,形成国内改革的“早期收获计划”。此外,对于所得税和财产税等领域也应根据产业创新、整合和发展的需要进行结构性的调整和安排,促进实体经济发展,鼓励自主创新和管理创新。
12.开展区域性税收优惠政策的摸排、统计工作,着手准备税收优惠的立法工作研究。要保证税制统一、公平税负、促进公平竞争的目标,维护市场主体的平等地位和市场机制的有效运行,开展对税收优惠特别是区域性税收优惠政策的摸排、统计工作,为下一步清理税收优惠政策打下坚实的基础。此外,还应着手开展税收优惠管理的立法工作,以税收法定、优惠法定、政策与手段法定为目标,探索优惠政策清理的目标、步骤和措施安排,以及税收优惠立法的基本目标、结构与原则等。
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