时间:2019-10-25 作者:本刊记者 李艳芝
[大]
[中]
[小]
摘要:
10月28日,山东省省委、省政府印发了《关于深化财税体制改革的意见》,标志着山东省财税改革的蓝图已经绘就。近日,山东省财政厅厅长于国安接受记者采访,对深化财税体制改革热点问题作了详细阐释。
深化财税改革,四大任务最紧迫
“十八届三中全会以来,省委、省政府一直把财税改革作为全面深化改革的重头戏,紧紧抓住不放,持续深入进行研究”。于国安说,《意见》是在省委、省政府主要负责同志直接指导下完成的。省委、省政府之所以高度重视财税改革,是因为新一轮财税改革不是政策上的修修补补,而是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构,改革的成效直接影响经济文化强省建设和全面建成小康社会奋斗目标的实现。
财税改革涉及经济社会发展的方方面面,是一项复杂的系统工程。于国安表示,推进这项改革必须注意把握“处理好政府与市场的关系、围绕促进发展深化改革、注重增强基层发展活力、兼顾效率与公平、统筹当前与长远利益、坚持整体规划与重点突破相结合、协同推进财...
10月28日,山东省省委、省政府印发了《关于深化财税体制改革的意见》,标志着山东省财税改革的蓝图已经绘就。近日,山东省财政厅厅长于国安接受记者采访,对深化财税体制改革热点问题作了详细阐释。
深化财税改革,四大任务最紧迫
“十八届三中全会以来,省委、省政府一直把财税改革作为全面深化改革的重头戏,紧紧抓住不放,持续深入进行研究”。于国安说,《意见》是在省委、省政府主要负责同志直接指导下完成的。省委、省政府之所以高度重视财税改革,是因为新一轮财税改革不是政策上的修修补补,而是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构,改革的成效直接影响经济文化强省建设和全面建成小康社会奋斗目标的实现。
财税改革涉及经济社会发展的方方面面,是一项复杂的系统工程。于国安表示,推进这项改革必须注意把握“处理好政府与市场的关系、围绕促进发展深化改革、注重增强基层发展活力、兼顾效率与公平、统筹当前与长远利益、坚持整体规划与重点突破相结合、协同推进财税与其他改革”等七大原则。
2015年,县及县级以上政府全面公开预决算
“预算制度是现代财政制度的核心,预算管理改革是新一轮财税体制改革的‘当头炮’、‘先手棋’。”于国安认为,深化财税体制改革,预算管理制度改革要先行。新一轮财税体制改革中,相对税制改革、财政体制改革,地方在预算管理改革方面的自主权更大一些,有必要、有条件率先取得突破。最近预算法也作了修订,为预算管理改革铺平了道路。
于国安介绍,这次预算管理改革旨在建立全面规范、公开透明的现代预算制度,主要包括六个方面:一是建立透明预算制度,建设阳光财政。二是完善政府预算体系,增强政府财力综合运筹能力。三是改进年度预算审核与控制方式,增强预算调节的前瞻性和科学性。四是加强预算执行管理,规范财政资金运行。五是健全预算绩效管理机制,提高财政资金使用效益。六是规范地方政府债务管理,防范和化解政府债务风险,促进财政可持续发展。
于国安说,“阳光是最好的防腐剂”。目前,山东省省本级已公开了政府总预决算,94个部门的部门预决算和“三公”经费预决算,15个市本级、93个县(市、区)也向社会公开了预算和“三公”经费预算,透明预算建设已经取得初步成果。但从总体上看,这项改革尚处于起步阶段,进展还不够平衡,公开内容也不够细致,口径不够规范,部分群众反映看不懂。下一步改革的重点:一是扩大预决算公开范围,除涉密信息外,2015年全省县及县级以上政府全面公开政府预决算,所有使用财政资金的部门均公开部门预决算及“三公”经费预决算。二是细化预决算公开内容,政府预决算全部细化公开到支出功能分类项级科目,部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。专项转移支付预决算按项目按地区公开。三是适应预算公开要求,延长预算编制周期,早编细编预算,提升预算年初到位率。省里今年从7月上旬就开始编制2015年度预算,比往年提前了1个多月,今后还要提前,确保把预算编细编实,为公开预算创造条件。
清理规范税收优惠事项,再压减三分之一收费项目
税制改革涉及面广、社会关注度高。于国安表示,税制改革的顶层设计在中央,从目前中央披露的税制改革内容看,重点是“六改一清”,即改革增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税制度,清理财税优惠政策。具体到山东省,落实中央税制改革,主要是完善“一个体系”、把握“三个重点”。
“一个体系”,即健全完善地方税体系。1994年分税制改革以来,税制建设的重心一直在中央税和共享税上,地方税体系建设相对滞后,现有的一些地方税税源零散、主体税种缺失。特别是营改增全面推开后,作为地方主体税种的营业税将不复存在,地方税体系不完善的矛盾更加突出。下一步要认真贯彻落实国家统一部署的税收制度改革,逐步调整完善增值税、消费税、资源税、环境保护税、个人所得税、房地产税等税种,在进一步强化税收调控导向的基础上,更多地关注地方税收的变化,着力培育地方主体税种,弥补营改增后取消营业税对地方财政的影响。同时,适时调整城镇土地使用税、耕地占用税、契税、车船税等地方税税额标准,形成与经济社会发展水平相适应的地方税收调控体系和收入稳定增长机制。
2015年,试点探索划分省与市县政府事权和支出责任
财政体制改革涉及政府间财政分配关系的调整,历来备受关注。“新一轮财政体制改革的任务,主要是合理划分省以下政府间事权和支出责任,理顺省以下政府间收入划分,完善转移支付制度,形成财力、事权和支出责任相匹配的制度,促进权力和责任、办事和花钱相统一。”于国安说,通俗地讲,就是要明确各级政府“该干什么事”,据此确定“谁来掏钱”,再通过划分收入、实施转移支付,让“钱”与“事”相匹配。
事权划分是现代财政制度有效运转的基础,是财政体制改革的逻辑前提,也是改革的难点所在。近些年的财政体制改革,着力点都放到了收入划分上,对事权和支出责任的划分迟迟没有破题,政府间事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范的问题仍较突出。对此,于国安表示,下一步将根据中央与地方事权划分顶层设计和改革进度,综合考虑受益范围、管理效率等因素,合理确定省与市县的事权划分。总的原则是,全省性的公共事务作为省级事权,区域性特征明显的公共事务作为市县事权,部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为省与市县共同事权。省与市县政府按事权划分,各自承担相应的支出责任。2015年,山东省将在教育、卫生、交通等基本公共服务领域先行先试,探索划分省与市县政府事权和支出责任。
事权和支出责任明确后,必须有相匹配的财力作支撑。于国安认为,省以下收入的划分,首先必须服从于中央与地方的收入划分办法,在此基础上按照公平、便利、效率等原则,考虑税种属性和功能,合理调整省以下收入划分。下一步,山东省将结合中央与地方收入划分调整,遵循2013年省与市县收入划分的基本思路,即坚持“利益共享、风险共担、分税分成、规范统一”,在保持现行省与市县收入分享制度框架总体稳定、省与市县财力格局大体不变的前提下,进一步理顺省以下财政收入分配关系。总的原则是,改革后除跨区域经营特殊企业税收外的其他地方级税收,包括中央下划收入及新设立税种,原则上全部作为市县收入,省级通过统一规范的省市税收共享机制分享增量财力。各级收入划分调整后,市县形成的财力缺口由省财政通过税收返还予以解决,保证各级既得利益。
转移支付作为平衡地区财力差异的一项重要制度安排,是推进基本公共服务均等化、促进区域经济协调发展的重要手段。现在存在的问题是一般性转移支付比重偏低,专项转移支付项目过多、规模过大,资金分散难以形成合力,而且容易形成“权力寻租”现象。对此,于国安表示,省委省政府下决心推进这项改革,总的思路是“压专项、增一般”。“压专项”,就是要大力清理、整合、规范专项转移支付。2015年省级专项资金统一压减10%,压减的资金主要用于增加基本公共服务支出,以及省委、省政府确定急需发展的方面。按照新修订的预算法规定,今后市场竞争机制能够有效调节的事项,一律不再设立专项转移支付。同时,清理取消现行不合理的地方配套政策,今后未经省委、省政府批准,省直部门安排专项资金时,不得自行要求下级政府安排配套资金。“增一般”,就是健全一般性转移支付增长机制。在理顺事权和收入划分的基础上,对下级履行自身事权存在财力困难的,由上级通过一般性转移支付给予补助。上级出台增支政策形成下级财力缺口的,原则上通过一般性转移支付进行调节。上级事权委托下级承担的,通过转移支付全额补足。结合实施区域发展战略和主体功能区规划,加大一般性转移支付力度,强化县级基本财力保障,重点增加对革命老区、重点生态功能区、财力困难地区的转移支付。同时,加快建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,推动基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。今年山东省在安排县级基本财力保障机制奖补资金时,已将教育、就业、居民低保、公共卫生、计划生育、保障性住房等支出按常住人口计算分配。今后省级压减清理专项收回的资金,也要重点用于增加一般性转移支付,力争2015年省对下一般性转移支付占比达到60%以上,切实增强基层财政综合保障能力,促进区域城乡协调发展。
把调整优化支出结构放在财政管理改革首要位置
目前看,山东省财政支出结构还不够合理,一些该由市场调节的事项政府还在大包大揽,而该由财政拿钱的事项却明显投入不足,对民生等公共服务领域的保障水平依然较低。不调整财政支出结构,就难以使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此,山东省这次把调整优化财政支出结构放到支出管理改革的首要位置。下一步支出结构调整的重点,是做好“三个压减”、“三个保障”:
“三个压减”:一是压减投向竞争领域的资金。主要是加快财政资金退出一般竞争性领域的步伐,研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项。今后对国家鼓励发展的重点行业或产业,应尽量采取税收手段调节,不再设立专项资金,切实增强政策的普惠性、公平性。二是压减结余结转资金。主要是加快财政支出进度,努力盘活存量资金。2015年起,各级结余结转资金规模占本级当年财政支出的比重要控制在9%以内。为倒逼各方面加快支出进度、压减结余结转规模,山东省规定连续结转两年以上的财政性项目资金,要全部收回财政统筹安排,提高资金使用效率。三是压减一般性支出。主要是完善公务接待、公务用车、公费出国(境)以及会议、培训、差旅等经费管理制度,健全厉行节约长效机制,积极推进公务用车制度改革,严格控制楼堂馆所建设及机关运行等经费,降低行政成本。
“三个保障”:一是完善公共服务保障机制,优先保障基础教育、就业服务和社会保障、医疗卫生、公共文化、生态环保、公共安全、基本住房保障等方面支出,保持财政基本公共服务支出与经济社会发展总体水平和政府财力增长相适应。二是完善民生保障机制,合理确定并动态调整民生保障项目和保障标准,不断增加民生投入,切实保障好关系群众切身利益尤其是涉及“老小孤残”等弱势群体的支出,着力增进人民福祉。三是完善改革成本保障机制,落实好必要的改革性支出,大力支持完善收入分配、养老保险、住房保障、公务用车等制度,保障各项改革顺利实施。
为了能够让有限的财政资金发挥更大效益,山东省今后还要大力创新财政资金使用方式,探索通过市场化的项目发现机制、竞争性的资金分配机制、股权化的财政投资机制、杠杆化的调控引导机制,强化财政资金的吸附放大作用,引导各方面资金投向经济社会发展的关键领域和薄弱环节。概括起来说,就是要完善“三个机制”,形成资金合力。即:完善“财企合作”机制,对用于产业发展的资金,重点采取基金等市场化模式运作,有效增加相关产业的资本供给,提高财政资金配置效率,激发社会资本活力。完善“财银合作”机制,对不适合实行基金管理模式的资金,重点采取担保补贴、风险补偿等间接补助或事后补助方式,引导银行信贷资金投放,放大财政支出乘数效应。完善“公私合作”机制,对用于社会事业发展的资金,探索实施以奖代补、民办公助等方式,鼓励和引导社会力量兴办公益事业。大力推行政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会力量购买。推广政府与社会资本合作(PPP),吸引和鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施建设和公共事业投资运营,形成投资主体多元化、供给方式多样化的公益事业发展新格局。
严肃财经纪律、规范财经秩序,是财税改革的目标之一。同时,当前财经秩序方面的问题,很多是因为改革不到位、体制机制不健全形成的。解决这些问题,从根本上讲也要靠改革。为此,在山东省支出管理改革中,专门就完善依法科学理财体制机制作出部署。重点是深化法治财政建设,健全财政法规和规章制度,全面推进依法理财、科学理财。加快构建包括人大监督、财政监督、税务监督、审计监督、会计监督、社会监督等在内的多层次立体化监督体系,强化对财政运行全过程、全方位监督。严格执行预算法规定,不断完善各级人大及其常委会对预算编制、执行、调整及决算的审查与监督机制。强化部门单位预算执行的主体责任,实行财政资金管理使用监督问责,加大财经违规违纪问题查处力度。
预算改革先行,2016年基本完成改革重点工作任务
据于国安介绍,新一轮财税改革坚持总体设计和分步实施相结合。从逻辑看,预算管理制度改革是基础,要先行;公共财政支出管理改革与预算改革紧密相关,须及时跟进。在此基础上,根据中央税制改革和事权及支出责任划分进程,适时完善地方税收制度,深化省以下财政体制改革。
相关推荐