预算法也称“财政母法”，经过十多年时间酝酿四次修改，翘首以望的修订预算法于2014年8月31日获全国人大常委会通过。这是里程碑式的事件，是规范政府行为、实现科学治国之利器，也是一项建设责任政府的基本制度。

预算法修订的背景

预算法是国家用于规范公共资金的取得、分配、使用，规范人大与政府预算关系和政府与人民关系的法律，是“财政母法”。这一地位决定了预算法的调整内容应包括：预算资金的分配、使用和管理上各主体的关系，政府与人大的预算关系，中央与地方多级政府之间的预算关系，政府与人民（或纳税人）的关系等四方面。其中，前者是程序和管理性的，后三者是实体性的。由于修订后的预算法既保留了现行预算法程序性内容，又增加了后三者内容，因而可以说，它实现了从“行政条例”到“财政母法”的转变。

现行预算法是全国人大常委会1994年通过的。当时，我国处于市场经济转型阶段，急需一部规范预算行为的法律。于是，国务院决定将当时的《国务院预算管理条例》修改后上升为预算法。

在过去二十年中，虽然现预算法在规范预算行为上起了重要作用，但也存在着若干问题：首先，预算资金分配和管理不只是行政行为，更是事关政府间、政府与人民、政府与行政部门的利益调整问题，因而需要一部既有程序、又有实体内容的完整法律。而现预算法脱胎于国务院条例，偏重于程序，但实体性规定不足，因而需要修订。其次，现预算法适应了当时的公共财政框架建设要求，将分税制财政体制纳入，但国家在此后进行的政府采购、部门预算、国库集中收付等改革也需要纳入，并按预算法整体要求进行，从这点来说也需要修订。再者，现预算法已难以适应现实管理要求。如国家要建设社会保险制度，就应有独立的社会保险基金预算，并实行收支对应、专款专用，并通过信息公开给人民以明白的交代。然而，现预算法采用的是统一预算，它要求政府将所有收支记在一本账上。由于收支间缺乏对应，这就既加大了国家的财政风险，也因说不清征收的基金用在了哪里而影响了诚信政府建设。此外，现预算法忽视了预算原则的统驭作用，存在条文碎片化、对违法处罚的可执行性较差等问题。最后，预算绩效管理、预算信息公开等国际公认的现代政府治理制度，因尚未纳入预算法，因而推进困难。这些都说明预算法有修订的必要性。

新预算法的五个特点

新预算法的条文很多，其特点见仁见智，就笔者体会，可用预算原则、预算公开、绩效管理、强化人大监督等关键字来概括。

（一）全面采用了六个预算原则

预算原则是对预算规律的体现，也是政府治理的经验总结，它包括完整性、真实性、公开性、统一性、年度性和绩效等。新预算法全面地采用了这六个原则。

1.完整性原则。这是核心预算原则之一。一是指预算必须完整地反映公共资金受托责任，而不允许在预算收支表外有秘密的政府收支存在。二是指预算科目设置必须收支分开，而不应是某一资金收支相抵后的余额。可见，完整性指作为公共资金受托人的政府，应向人民交出一本清楚、完整的公共资金账。由于政府收支门类多、关系复杂，对此，西方国家是用基金制来实现的，形成了各自独立、又相互联系的多个基金预算。新预算法吸收了基金制思路，提出了预算应由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算构成，并各自“应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算互相衔接”（第5条），充分体现了完整性要求。

2.公开性原则。一是预算公开，除法律规定或涉及国家利益的重大机密外，预算草案及依据应向人民代表公开，在预算通过后应向人民公开。二是预算的编制、审议和执行过程透明。三是决算公开。在这三方面，新预算法都有规定：一是预决算、政府采购信息公开。经各级人大常委会批准的“预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开（第14条）”。各部门经本级财政部门批复的预算、决算及报表，应当在批复后二十日内向社会公开。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。二是审计信息公开。“县级以上政府审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”（第89条）。三是确立了“不公开就违法”原则。如第92条将“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”列为违法范围行为。

3.统一性原则。指各级政府必须按国家统一的预算科目编制预算。在这方面，新预算法规定：各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求“编制本部门、本单位预算草案”（第32条）。

4.真实性原则。一是指各预算收支项目内容与实际一致，而不允许以一个支出（或收入）项目的名义，将资金用于另一支出项目（或来源于另一收入）上；二是各预算收支项目的概算应接近实际，不能估计过高或过低。现预算法是从“计划”角度看待人大通过的预算的，缺乏硬约束力，官员可随意变动预算，甚至挪用搞“政绩工程”。对此，新预算法规定：一是决算真实。“编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时”（第75条）。二是政府应如实接受人大监督。各级人大和县级以上各级人大常委会有权就预算决算中的重大事项或特定问题组织调查，在调查时“有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料”（第84条）。三是确立了违反真实性即违法原则，第93条：“未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的”，以及“违反本法规定，改变预算支出用途的”列为违法，除责令改正外，还应对直接责任的主管和其他直接责任者给予降级、撤职、开除等处分。

5.年度性原则。新预算法明确：一是“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”（第18条）。二是明确了人大通过的预算是年度性法律。对不按预算拨款的，宣布为违法。

6.绩效原则。绩效原则是西方国家上世纪80年代以来普遍采用的，指政府应当将绩效贯穿于预算全过程，建立按绩效分配预算，前期评价和结果评价机制。在这方面，新预算法规定：一是绩效原则（第12条）。二是确立了绩效评价是政府和预算单位的法定责任，“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”（第57条）。三是确立了预算分配上的绩效依据和预算草案应附有绩效目标的制度。“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后进行编制”（第32条），部门、单位在编制预算草案时，应按照财政部有关制度“以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。”四是明确了人大应监督绩效。县级以上人大在审查决算时，应包括“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”（第79条），以及财经委员会提交的预算草案审查报告，应当对“执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”（第49条）。

总之，预算原则是预算法的灵魂，缺少原则的预算法将是行政条例和“碎片化”的，而非逻辑和谐的法律。新预算法无疑是成功的，而关键是自觉地应用了预算原则理论。其中，预算公开和绩效是现代政府治理中两个最主要的原则。

（二）较好地处理财政平衡与地方债问题

财政收支平衡是我国预算的重要原则，但当前在该坚持还是该取消上存在较大争议，与之相关的是地方债券。从地方政府是理财主体看，应当允许地方发行债券，但在现实的软预算约束下，放弃收支平衡原则可能产生“地方债务失控”。可见，是否坚持收支平衡，是我国预算法修法中无法回避的难题。

对此，新预算法采用了“允许举债，总量可控”思路。第35条规定：一是编制一般公共预算应当收支平衡。地方各级预算应“按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字”。二是允许地方有条件的发行债券。这包括省级政府可以在经国务院批准的限额内发行地方债券，但“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出”。三是债务总量可控。“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”四是堵塞后门。除了经国务院批准的地方债券外，“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。由于编制一般公共预算在前，国务院批准地方债券在后，因此，地方预算编制的收支平衡与允许发行债券并不矛盾，并将地方债务总量控制在可承受之内。

（三）细化、实化预算

“实化”指预算应落到每个具体项目，但目前一些地方的预算很“虚”，人大通过的只是分类支出数，预算最终用于哪里，“必须经党政领导批准”。这是将权力置于法律之上、导致“一年预算，预算一年”的恶性循环。

新预算法的规定体现在：一是细化预算编制。“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款”（第46条）。就是说，虽法律并未要求预算草案编到具体项目，但要求政府同时报送按支出功能和按经济性质分列的支出预算，且应两者协调一致，而惟有那些落实到具体项目的预算才能满足要求，这就促使了预算细化。二是加强人大监督。新预算法第84条、第85条规定了各级人大常委会有权就预决算重大事项或特定问题进行调查或提出质询，并将“本级人民代表大会批准的预算决议落实情况”（第79条）列为审查条款，通过信息公开和追究责任，杜绝“玩数字游戏”。

（四）规范部门预算，为建立科学的财政体制和转移支付提供依据

作为财政母法，预算法的任务之一是为条法或行政规章建设提供依据。在这方面，新预算法的内容有：

1.确立部门的预算主体地位。部门是政府向社会提供服务的专业组织，也是预算管理基础。虽然部门预算有加强对项目预算控制和专款专用的作用，但也存在着“部门被架空”的问题。对此，新预算法中：一是重申“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”（第27条）。二是明确了部门职权“各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况（第26条）。三是明确了部门责任“政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为”（第90条）。这些，为我国建设科学、规范的部门预算提供了依据。

2.提出了财政体制和转移支付两项制度建设的原则。财政体制和转移支付是调整多级财政关系的重要制度。实践证明，财政体制不规范，上下级政府将权责脱节，“管事的没有钱，有钱的不管事”，转移支付不规范，就会专项“满天飞”。由于两项制度较复杂，需设专门条法，但作为财政母法，新预算法理应对重要问题做出规定：一是保留了现预算法中的“国家实行中央和地方分税制”（第15条）。二是对财政转移支付的重大问题做出原则规定（第16条）。“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”；财政转移支付应“以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体”。同时，明确专项转移支付的条件。各级政府“按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项”，规定了“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金”，但多级政府共同承担的职能除外。这些，对健全两项制度具有重要意义。

（五）强化了人大预算监督

各级人大是预算资金的委托人代表，负有法定的预算监督责任。但事实上却存在“人大监督缺位”问题。人大监督也是预算民主的关键。为此十八大报告指出：要支持人大及其常委会“依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”

在强化预算监督上，新预算法规定：一是明晰监督内容。采用“清单化”做法。在预算草案审查上，列出8个必须审查方面的清单（第48条），在预算实施监督上，增加了人大开展预算调查和询问、质询条款（第84条、第85条），在决算审查上，实行对部门决算的全面审计，并列出了人大决算审查的12个必须审查方面清单（第79条）。二是实施全面监督。新预算法肯定了人大对预算的过程监督和总量监督，还增加了对预算资金分配、使用上的合理性、有效性监督的条款，包括对转移支付支出和重点投资、政策性项目预算安排的合理性、有效性监督，以及对政府债务上的合法性、有效性监督等。从形式监督到实质性监督，是我国人大监督的重大突破。三是明晰了追责机制。在新增的第92条中列举了未按规定编制和报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预决算的、未按规定批复预决算的、违规进行预算调整的、未按规定进行预算公开的、违规设立政府性基金的、违规使用预备费、预算周转金、预算稳定调节基金和超收收入的、违规开设财政专户等内容，将之宣布为违法，并要求人大对相关责任人员追究行政和刑事责任。

总之，预算法修订是在十八大指引下完成的，广泛吸收了国内外预算管理经验，实现了程序法与实体法有机结合初衷，也做到了法律条文上的和谐一致，从而完成了从单项法到“财政母法”的华丽转身。可见，新预算法是规范预算行为、建设责任政府、实现科学治国之利器。相信，随着该法的贯彻落实，这些作用将会日益显现。

责任编辑 李烝