时间:2021-01-04 作者:本刊记者 张敏
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摘要:
棚户区改造既是重大民生工程,也是重大发展工程。2008年以来,各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署,将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程,大规模推进实施。截至2013年,全国共改造各类棚户区1500余万户,帮助几千万群众改善了住房条件,提升了城市发展质量,在拉动投资、促进消费、带动相关产业发展方面发挥了积极作用。新一轮棚户区改造已经启动,各地财政部门要进一步加大财政投入,积极落实税费支持政策,强化资金监督管理,为棚户区改造提供坚实的资金保障,使更多棚户区居民从“忧居”到“乐居”。
上世纪80年代,伴随着国有企业改革,大批工矿企业破产转产,周边搭建的职工宿舍区因长年缺乏维修、管理逐渐沦落为破败的棚户区。后来,国有林区、垦区的屋棚、危旧房等也被纳入棚户区范围。各地棚户区虽然在形成年代、原因及特点上各不相同,但普遍存在着建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套等诸多问题,且居民多为下岗失业的低收入群体,很多还是企业老职工,曾为国家建设做出贡献。对涉及近千万户居...
棚户区改造既是重大民生工程,也是重大发展工程。2008年以来,各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署,将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程,大规模推进实施。截至2013年,全国共改造各类棚户区1500余万户,帮助几千万群众改善了住房条件,提升了城市发展质量,在拉动投资、促进消费、带动相关产业发展方面发挥了积极作用。新一轮棚户区改造已经启动,各地财政部门要进一步加大财政投入,积极落实税费支持政策,强化资金监督管理,为棚户区改造提供坚实的资金保障,使更多棚户区居民从“忧居”到“乐居”。
上世纪80年代,伴随着国有企业改革,大批工矿企业破产转产,周边搭建的职工宿舍区因长年缺乏维修、管理逐渐沦落为破败的棚户区。后来,国有林区、垦区的屋棚、危旧房等也被纳入棚户区范围。各地棚户区虽然在形成年代、原因及特点上各不相同,但普遍存在着建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套等诸多问题,且居民多为下岗失业的低收入群体,很多还是企业老职工,曾为国家建设做出贡献。对涉及近千万户居民的棚户区进行改造是一项政策性、公益性很强的工作,所需资金巨大、涉及部门众多、安置难度较大,不少地方都曾小范围探索,但始终没有大规模展开。
2004年底,辽宁省将抚顺莫地沟棚户区改造列为“一号民生工程”,在全国率先扛起棚户区改造的大旗;2005—2007年,东北地区煤矿等各类棚户区改造在探索中推进;2008—2012年,在中央政策的大力支持下,各部门协同配合,地方政府积极作为,全国共开工改造各类棚户区1260万户,基本建成750万套,使千万户困难群众的住房条件得到改善。2013年,国务院关于加快棚户区改造工作的意见提出,今后5年将再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000万户。十年来,棚户区改造克服了一个又一个困难,帮助千万户家庭改善了住房条件,同时带动相关产业发展,积极推进了以人为核心的新型城镇化建设。新一轮棚户区改造承载着更多困难群众的“住房梦”,帷幕已经拉开,任重而道远。
2004年,莫地沟启动“一号民生工程”
“晴天一身土,雨天一身泥,垃圾堆成山,脏水遍地流。吃水靠肩挑,烧火做饭愁。姑娘不好嫁,小伙子愁白头。”2004年以前,在辽宁省抚顺市莫地沟,居民们曾用这样的打油诗来形容当地棚户区状况。抚顺作为全国最早的重工业城市之一,在新中国成立初期曾一度繁荣,但从上个世纪初抚顺煤炭开始工业化大规模开采至五、六十年代,本着“先生产,后生活”的理念,在矿区及城市周边地区陆续建成了大批的简易矿工住房,并由此逐年衍生成为大片的棚户区。莫地沟棚户区最初就是1955年抚顺东露天煤矿开采时搭建的几十栋简易平房。抚顺因煤而兴,也因煤而衰。随着煤炭储量大幅下降,矿业开采及相关行业逐步衰退,大量企业停产、破产,工人下岗失业,成片的居住区多年无人维修管理,呈现出败落之相。截至2004年末,抚顺市共有各类棚户区318万平方米,居民10万户、32万人。莫地沟的房屋夏天潮湿闷热,冬天四处漏风,没有公共排水、供热、供气设施,卫生环境恶劣。居民80%是矿区职工家庭,下岗失业人员多,一家五六口人挤在50平米苏式老楼里也不算个例,稍微有点条件的人早就另迁新居了,留下的都是贫困的普通百姓。
2004年年末,时任辽宁省委书记的李克强到莫地沟矿区调研,目睹当地百姓的生活困境后,承诺“就是砸锅卖铁,也要让百姓搬出棚户区”,棚户区改造被列为全省的“一号民生工程”。2005年3月,国家开发银行率先向辽宁棚户区改造项目发放首笔30亿元贷款;4月,全省5万平方米以上集中连片棚户区改造在莫地沟拉开帷幕;10月31日,莫地小区历时七个月建设终于落成;11月11日,棚户区居民开始陆续回迁。莫地社区成为了全国棚户区改造的示范区,被称作“抚顺速度”。如今,社区内高楼林立、干净整洁,周边新建了公园、文化广场。搬进新居后生活成本相对提高了,这曾是很多下岗失业的困难群众顾忌的一个大问题。针对这一现实,抚顺市结合棚改,以土地置换为依托,重点发展社区服务业、家庭手工业,建设农贸市场和工业园,广开就业渠道,让回迁居民住得进、住得稳、住得好。
2005—2007年,东北地区棚改加速
东北地区的棚户区范围大、改造困难多,有着深层次的历史原因。新中国成立后,东北地区富饶的自然资源和雄厚的经济基础成为带动全国经济发展的“火车头”,出现了一汽、沈飞、东重等特大企业,以及“煤都”抚顺、“石油之都”大庆、“钢铁工业摇篮”鞍山等全国闻名的资源城市,为国家的经济和社会发展做出了巨大的贡献。激情燃烧的岁月过后,是市场经济冲击下的国企改革和资源枯竭的艰难岁月,煤炭等矿产资源储量、开采量大幅下降致使资源型主导产业衰退,工业设备和技术老化大大削弱了企业竞争力,城市转型步伐也因产业结构单一而步履维艰。1990年,东北三省工业总产值仅比上年增长0.6%,远远低于当年7%的全国平均增长水平。2002年,抚顺市152户国有及国有控股企业中有47户停产,地方国有及国有控股企业亏损面达62.25%,19.5万名集体职工中有14.3万人离岗。下岗职工人数较多,再就业压力加大,相应地,棚户区改造的必要性和急迫性就更为突出。
东北作为老工业基地,为国家建设做出了巨大贡献,如今的困局不能让百姓埋单。2005年,国家启动对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造,这对改善城市低收入居民的生活条件,增强资源型城市经济活力,振兴东北老工业基地具有十分重要的意义。10月,《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》下发,第一次对改造原则、编制规划、拆迁程序、安置工作、质量监管等做出明确规定。在资金保障方面,意见指出,要利用好中央、省财政补贴和当地财政预算资金,多渠道筹措配套资金,组织好新建安置住宅小区的供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等市政设施和教育、医疗卫生等公共服务设施的配套建设。冬季供热采暖是东北地区群众必需的生产、生活保障条件,关系广大居民的切身利益。意见明确规定,中央财政补助地方棚户区改造的资金应主要用于新建安置住宅小区的基础设施和公共服务设施配套,落实困难群众的冬季采暖。
在中央政策的大力支持下,东北地区棚户区改造工作顺利开展。吉林省通过政府组织、市场化运作的方式,采取银行贷一点、财政支持一点、政策让一点、群众自筹一点、市场开发补一点的办法多渠道筹集资金。2006年财政安排专项补助资金2.5亿元;由省财政担保落实国家开发银行贷款50亿元,两年到位;协调中国银行短期贷款8亿元;各城市积极与金融机构协调,解决贷款近百亿元。2005—2007年间,辽宁省抚顺市累计拆迁棚户区房屋275万平方米,建设安置用房390万平方米,动迁居民7.1万户、24.5万人。截至2007年10月底,已竣工253.6万平方米,有7万余户、20余万人迁入新居,占全市城市人口1/6的棚户区居民彻底告别破旧不堪的棚户区,圆了住楼梦。在黑龙江省大庆市棚户区改造过程中,财政、土地、建设等相关部门积极协同配合,在规划建设、资金筹集拨付、土地使用报批、提供优惠政策、拆迁安置等各个环节特事特办,高效快捷地解决所遇到的问题,保证了棚户区改造工作的顺利推进。尤其是石油大企业,为配合改造工程累计投入生产设施改造资金1000多万元。2005年,大庆市受益于棚户区改造的居民总计9190户、3.68万人,红旗村、铁东地区、中原路北平房区等一批老大难地区得到解决。
2007年9月,全国棚户区改造工作现场会在辽宁抚顺召开。一方面,总结交流棚户区改造成功的经验与做法;另一方面,研究推进棚户区改造工作的总体思路和政策措施,为下一步在全国推开做好了准备。
2008—2012年,1260万户棚户区开工改造
2008年,棚户区改造作为保障性安居工程的主要内容全部启动。2009年,多部委部署推进有关农垦危房改造、城市和国有工矿棚户区改造工作;2010年,国有林区棚户区改造工程项目管理办法印发、实施;2012年,铁路棚户区被统一纳入城市和国有工矿棚户区改造范围,加快推进非成片棚户区(危旧房)改造,城中村改造和城镇旧住宅区综合整治。据统计,五年间,全国开工改造各类棚户区1260万户,占同期城镇保障性安居工程3100万套(户)开工量的40%;基本建成各类棚户区改造安置住房750万套。通过改造,几千万群众圆了住房梦,城市面貌、人居环境、功能都有了很大改善。棚户区改造实现的跨越式突破,得益于中央层面的高度重视,也有地方政府的协同配合;得益于财政资金的大力支持,也有市场融资的积极参与。各地结合实际,完善规划、组织落实,同步推进、各有特色。
重庆市万盛区是依托煤炭资源开发而发展起来的典型资源型城市,2008年初,工矿棚户区改造工程启动。按照属地化原则,区县财政局成为工矿棚户区改造资金管理的责任主体,负责落实本级政府承担的工矿棚户区改造资金,协调企业集团和工矿棚户区改造居民个人出资资金的落实工作;在当地商业性银行开设“工矿棚户区改造资金专户”,严格改造专户资金拨付的审批程序和手续;审批工矿棚户区改造建设项目竣工财务决算,参与项目竣工验收工作。2012年9月第一批居民入住新居,2013年底工程全部完成。整个工程涉及2街2镇15个社区,拆迁改造面积达76万平方米,总投资17.8亿元,1.3万户、4.15万棚户区群众入住配套完善、安全舒适的新居。
1957年成立的江西国有农垦拥有约100万垦民,但多年来经济社会发展滞后,农垦逐步被边缘化。濒危的土坯房、破旧的木板房、低矮的旧平房散落在赣鄱大地155个垦殖场,“蜗居”着三代甚至四代农垦人。2011年,江西省国有农垦系统进行危房改造,圆了几代农垦人的住房梦。在这次危房改造的过程中,垦区并没有简单地以旧翻新或者就地重建,而是通过整体规划,把危房改造和城镇化建设相结合,加大对场部和人口聚集区基础设施与公共服务设施的建设力度,引导原来居住在分场、大队的人口向场部和聚集区集中。这种改造方式不仅改善了棚户区居民的住房条件,还加快了农业现代化步伐,积极推动土地适度规模经营,实现了农业生产经营制度创新。
黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区林区是我国开发建设最早、规模最大的国有林区,但是由于早期林区开发建设投资不足,生产生活设施欠账严重。为彻底解决林区住房问题,2009年,国家启动东北四大国有林区棚户区改造工程后,内蒙古森工集团紧紧抓住国家政策机遇,在自治区财政的专项资金支持下,着力调整国有林区生产力布局,扩大森林腹地无人区面积,同时顺应大部分林业职工走出山林、走进城市的梦想,大力实施异地棚改,让生活在森林腹地的居民实现“生态移居”。2012年,棚户区改造选址范围扩大到海拉尔、牙克石、扎兰屯等城市,方便林业职工就医、入学、转移安置就业和创业。5年来,林区撤销林场30个,共有近3万户生活在森林腹地的居民搬出大山。
2013年至今,新一轮棚改蓄势待发
2008—2012年,全国棚户区改造工作取得阶段性成果,有效改善了困难群众住房条件,缓解了城市内部二元矛盾,提升了城镇综合承载能力,促进了经济增长与社会和谐。在此基础上,各地区、各有关部门加大棚户区改造工作力度,全面推进城市、国有工矿、国有林区(林场)、国有垦区(农场)棚户区改造,重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造,稳步实施城中村改造。2013年共改造各类棚户区320万户以上,2014年计划改造470万户以上,为新一轮棚户区改造开了好局。但随着改造工作的深入推进,各地商业开发空间较大、易改造的棚户区多数已基本完成,剩下的主要分布在中西部、林区和矿区,市场空间更小;前一阶段改造工作中的监管漏洞也逐渐暴露,新建、改造老旧基础配套设施的资金需求巨大。要想完成1000万户棚户区改造的任务,资金依然是最重要的前提和保障。今年国务院已明确中央财政将继续加大补助力度,在此基础上,各地区必须克服财政减收压力、债务风险升高、改造难度加大等不利因素,研究建立完善多层次、多元化的棚户区改造融资体系,让更多困难群众的住房条件早日得到改善,推进以人为核心的新型城镇化建设。
财政部门积极发挥财税职能作用,大力推进棚户区改造工作。在财政投入方面,2014年,中央财政安排用于棚户区改造及相关配套基础设施资金达1037亿元。截至7月底,全国各级财政实际用于棚户区改造支出516.34亿元,比去年同期增加293.46亿元,增长131.7%。在引导投融资方面,地方各级财政创新支持方式,采取政府补助、贷款贴息等方式,通过搭建投融资平台公司、采用BT等模式,引导信贷资金、民间资本参与棚户区改造工作,充分发挥财政资金杠杆效应。在税费减免方面,免收城市基础设施配套费、城市教育附加费、城镇公用事业附加等各项收费基金,免收土地出让收入,对棚户区改造安置住房减免城镇土地使用税、印花税、土地增值税等相关税收。
为减少政府财政压力,国家多方面强化对企业债券融资支持棚户区改造的政策支持。具体措施包括:认真开展棚户区改造项目资金需求测算分析,逐省研究融资预案,支持符合条件的地区增加企业债券发行规模指标;适当放宽企业债券发行条件,支持国有大中型企业发债用于棚户区改造;推进企业债券品种创新,研究推出棚户区改造项目收益债券;与开发性金融政策相衔接,扩大“债贷组合”用于棚户区改造范围;优化棚户区改造债券品种方案设计,科学合理设置债券期限和还本付息方式。
将政府的政策支持与市场机制有效结合,发挥保本微利的开发性金融作用,能为大规模棚户区改造提供成本更低、来源稳定的融资渠道。2014年4月,国务院常务会议部署要进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用,“把政策支持和市场机制有效结合,尤其要发挥好依托国家信用、服务国家战略、资金运用保本微利的开发性金融的‘供血’作用,为棚改提速提供依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道,保证棚改任务的资金需要,并努力降低资金成本”。随后,国家开发银行赴上海、河南、四川等省区市与当地政府开展工作对接,目前已有15个省市组建完成省级统贷平台,其中6个省市已实现省级统贷平台授信。今年上半年发放用于棚户区改造的贷款2195亿元,特别是4月以来发放了1949亿元,同比激增433%。
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